§ 4. Порядок осуществления заимствований

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

 

к местным бюджетам Украины

Рынок местных заимствований во многих странах с развитой рыночной экономикой давно превратился на весьма важный сектор национального рынка капиталов, причем долговые обязательства некоторых муниципалитетов также котируются и на международном фондовом рынке. Проекты, которые реализуются за счет привлеченных таким образом средств, положительно влияют на местные общины, создавая новые рабочие места, развивая инфраструктуру, без которой невозможное развитие конкурентной предпринимательской среды и повышение социальных стандартов.

Развитие рынка муниципальных заимствований (или, как его еще иногда называют, рынка муниципальных кредитов) нуждается в обеспечении определенных условий, среди которых нужно назвать:

— макроэкономические условия (рынок муниципальных заимствований является составной частью национального рынка капиталов, его состояние и развитие во многом определяются макроэкономической, фискальной и грошово-кредитною политикой. Очевидно, что муниципальные облигации, которые есть, как правило, инструментами с фиксированной доходностью, могут быть привлекательными для потенциальных покупателей лишь при условии низких уровней инфляции);

— институционные и регулятивные (развитие рынка муниципальных заимствований нуждается в определенной інституційно-правовой системы, т.е. местная власть должна иметь определенный институционный потенциал организации и обслуживание местных займов);

— кредитный рейтинг (кредитный рейтинг є фактически показателем уровня доверия в местные органы власти; его получение от соответствующей агенції может стать важным фактором осуществления местного заимствования);

— гарантии (они предоставляются инвесторам со стороны местных органов власти и должны быть инструментом повышения привлекательности такой формы вкладывания средств для инвестора и уменьшение стоимости заимствований);

объединение разных источников финансирования местных расходов (возможность использования местными органами власти разных финансовых инструментов и создание соответствующих финансовых институтов, в том числе муниципальных фондов развития, муниципальных банков).

Как свидетельствует опыт многих стран, средства для финансирования местной инфраструктуры мобилизуются из внутренних источников, тогда как иностранные заимствования выступают скорее дополнением, а не заменителем местного (национального) финансирования.

Например, муниципальные ценные бумаги занимают за надежностью второе место после долговых обязательств Казначейства США. Вот почему частные лица владеют в той или другой форме 74 % муниципального долга, величина которого оценивается в 1,3 трлн долл. (тогда как сумма всех долговых обязательств, которые оформлены облигациями и подлежат уплате, превышает 13 трлн долл. США). В Японии объем таких обязательств составляет приблизительно 40,5 трлн иен (тогда как соответствующий показатель рынка правительственных облигаций равняется 265,8 трлн иен)1.

Привлечение частных средств должны строиться на принципах экономической эффективности, а не социальной целесообразности. В частности, действующее бюджетное законодательство закрепляет право на осуществление заимствований местными органами власти. Вместе с тем Бюджетный кодекс Украины содержит ряд ограничений на осуществление таких заимствований. Так, согласно ст. 16 БКУ исключительно Верховная Рада Автономной Республики Крым и городские советы имеют право осуществлять внутренние заимствования.

Внешние заимствования могут осуществлять лишь городские советы городов с численностью населения свыше 800 тыс. жителей по официальным данным государственной статистики на время принятия решения об осуществлении заимствований. Следует отметить, что в Украине лишь 6 мост имеют население свыше 800 тыс. человек и, соответственно, имеют право на внешние заимствования.

В статье 74 БКУ регламентируется порядок осуществления заимствований к местным бюджетам. Заимствование к местным бюджетам осуществляются с определенной целью и подлежат обязательному возвращению. Заимствование к соответствующим бюджетам могут быть осуществлены лишь в бюджет развития, кроме случая взятия займа на покрытие временного кассового разрыва.

Согласно ст. 73 Бюджетного кодекса Украины для покрытия временных кассовых разрывов, которые возникают во время выполнения общего фонда местного бюджета, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов по решению Верховной Рады Автономной Республики Крым или соответствующего совета могут получать краткосрочные ссуды в финансово-кредитных учреждениях на срок до трех месяцев, но в пределах текущего бюджетного периода. Порядок получения таких ссуд определяется Минфином Украины. Предоставление ссуд с одного бюджета другому запрещается1.

Расходы на обслуживание долга осуществляются за счет средств общего фонда бюджета.

Расходы на обслуживание долга местных бюджетов не могут ежегодно превышать 10 % расходов от общего фонда соответствующего местного бюджета на протяжении любого бюджетного периода, когда планируется обслуживание долга. Если в процессе погашения основной суммы долга и платежей из его обслуживание, обусловленных договором между кредитором и заемщиком, имеет место нарушения графика погашения по вине заемщика, соответствующий совет не имеет права осуществлять новые заимствования на протяжении 5 следующих лет. Бюджетное законодательство также четко устанавливает принцип персональной ответственности за обязательствами к местным бюджетам и закрепляет, что государство не несет ответственности за обязательствами за заимствованиями к местным бюджетам.

Порядок осуществления заимствований к местным бюджетам устанавливает Кабинет Министров Украины согласно условиям, определенным Бюджетным кодексом. В пределах поставленных Бюджетным кодексом задач Кабинет Министров Украины регламентировал порядок осуществления заимствований к местным бюджетам, и муниципалитеты официально достали возможность проводить местные займы. Правительство Украины 24 февраля 2003 г. утвердил постановление «Об утверждении Порядка осуществления заимствований к местным бюджетам» № 2072.

Отсутствие этого документа не разрешало муниципалитетам осуществлять закрепленное Бюджетным кодексом право выходить на рынки внешних и внутренних займов. В январе 2003 г. в мэрии г. Киева сообщили, что они обратились к Минфина Украины за разрешением привлечь на внешнем рынке около 120 млн. евро во втором квартале 2003 г. Кое-кто в Минфине считает, что указанное постановление появилось именно в ответ на обращение Киевской мэрии. Они провели встречи с большими институционными инвесторами — Киев получил в декабре 2002 г. рейтинг международной агенції Moody’s B2 со стабильным прогнозом и от агенції Standart&Poor’s — на равные B с отличным прогнозом, который отвечает кредитным рейтингам Украины, и теперь отстаивает позицию, чтобы его бумаги выпускались согласно законодательству1.

Киевская власть планирует выпустить еврооблигации сроком до пяти лет под ставку до 11,5% годовых на сумму около 130 млн. долл. не позднее начала июля 2003 г. Заместитель председателя Киевской госадминистрации, начальник Главного управления внешнеэкономического отношения и инвестиций Г. Поливанов сообщил, что к моменту поступления средств будет полностью готовая программа их использования.

После получения разрешения Минфина на размещение еврооблигаций Киев объявит конкурс на лед-менеджера среди банков из размещения еврооблигаций на внешнем рынке. Вместе с тем Киев навряд будет выпускать облигации внутреннего займа, так как это приведет к подорожанию выпуска облигаций внешнего займа2.

Благодаря принятой Кабинетом Министров Украины постановлению № 207 органа местной власти могут цивилизованно решать многие проблемы и не требовать деньги у предпринимателей. Больше того, в них появилась возможность стать более независимыми от центральной власти. Центральный бюджет непосредственно связан почти с 700 местными бюджетами. Каждый из них теперь может выходить на рынок капитала самостоятельно. Вместе с тем, как уже отмечалось, Бюджетный кодекс устанавливает ограничение относительно осуществления внешних и внутренних заимствований.

Положительным шагом разрешения осуществлять местные заимствования есть также создания дополнительных благоприятных условий для развития предпринимательства. В частности, для предпринимательских структур создается возможность заработать, поскольку для проводки заимствований (в зависимости от вида) необходимые: лед-менеджер - банк, который организует выдачу кредита или проводит подготовительную работу с целью выпуска облигаций местного займа; юридический советник, который сделает безопасным положение заемщика от возникновения юридических несогласований и ошибок при подготовке заимствований; рейтинговая агенція, которая предоставит заемщику свой вывод о его кредитоспособности, которая может существенным образом повлиять на конечную стоимость заимствования; кредиторы.

Так, в Донецкий области планируется осуществлять муниципальные займы, средства от которых будут направляться на развитие и модернизацию технической базы санитарных предприятий города, благоустройство территорий и парковых зон. Банкиры города готу рассматривать такие проекты, хотя и понимают, что возвратить средства местной власти за короткий срок будет очень тяжело. Вместе с тем приобретать облигации с длинным сроком их погашения рискованно, поскольку любой новый мэр города может принять решение об их реструктурировании1.

В Льве планируется выпуск местного займа, хотя объемы эмиссии пока что не разглашаются. Скорее заем будет проводиться под строительство жилья или подземных гаражей. Это найперспективніші направления для привлечения средств внутренних инвесторов, особенно население. Кроме того, эмиссия муниципальных облигаций может стать стимулом для развития строительной индустрии в городе и увеличение рабочих мест2.

Президент Украины поручил руководству Днепропетровской области рассмотреть возможные пути привлечения средств за счет выпуска облигаций, лотерей. Однако руководители городов и районов Днепропетровской области указали, что их пока что не интересует такой путь привлечения ресурсов. У Днепропетровска есть отрицательный опыт выпуска облигаций местного займа. В 1997 г., когда были выпущены облигации, областной совет полгода израсходовал на оформление и согласование их выпуска с Минфином и другими исполнительными органами центральной власти. Кроме того, после внесения изменений в Закон Украины «О налогообложении прибыли предприятий» реализация таких ценных бумаг стала убыточной. Вследствие этого местная власть получила бумаги, которые нельзя было выпускать на рынок, поскольку на них было напечатано «1997 год», а выпущенные они были лишь в 1998 г.3

В Харькове отрабатывают схемы проводки займов под залог коммунального имущества, чтобы гарантом за займом выступал не бюджет, а именно имущество. Создание муниципального залогового фонда при современных условиях может стать действенным стимулом для инвесторов местных проектов. Вместе с тем специалисты считают, что проводить выпуск «прямых» облигаций для населения города невыгодно, поскольку согласно законодательству как гарантии в бюджете должны быть заморожены средства в размере двукратного размера эмиссии. Кроме того, под муниципальные бумаги необходимо заложить благоприятные для населения проценты. Итак, выгоднее взять свободный ресурс на внешнем рынке заимствований. Но и здесь есть ряд проблем. Кредитный рейтинг города не может быть выше, чем у государства и столицы, а рейтинг государства сейчас невысокий1.

Однако, характеризуя порядок осуществления местных заимствований, нужно учесть такое. Согласно ч. 6 ст. 74 Бюджетного кодекса Украины, Закона Украины «О ценных бумагах и фондовой бирже» и постановления Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка осуществления заимствований к местным бюджетам» от 24 февраля 2003 г. № 207 заимствование муниципального органа могут осуществляться в форме: 1) выпуска облигаций внутренних местных займов; 2) заключение соглашений о получении займов, кредитов, кредитных линий в финансовых учреждениях.

Решение Верховной Рады Автономной Республики Крым или городского совета об осуществлении заимствования должны содержать ведомости об: 1) важные условия заимствования; 2) форму осуществления заимствования; 3) цель заимствования. Изменения в решение об осуществлении заимствования могут вноситься по письменному согласию кредитора (кредиторов).

О намерениях осуществить заимствование или реструктуризацию долговых обязательств за ним или проводка другой операции Верховная Рада Автономной Республики Крым или городской совет присылает Минфину письменное сообщение.

К сообщению прибавляются:

1) проект решения об осуществлении заимствования или реструктуризацию долговых обязательств за ним или проводка другой операции;

2) обоснование соответствия заимствования или реструктуризации долговых обязательств за ним или проводка другой операции требованиям, установленным бюджетным законодательством, относительно способности в полном объеме и в определенный срок выполнить свои долговые обязательства;

3) копия отчета о выполнении соответствующего местного бюджета за год, который передует году, в котором принимается решение об осуществлении заимствования или реструктуризацию долговых обязательств за ним или проводка другой операции;

4) информация о текущем состоянии выполнения обязательств относительно погашения местного долга, а также о состоянии расчетов за местным долгом за предыдущие пять лет;

5) обоснование доходов бюджета развития специальный фонда местного бюджета, которые будут направляться на погашение основной суммы местного долга на протяжении всего периода его погашения, к которым принадлежат средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения; поступление дивидендов, начисленных на акции (доли, паю) хозяйственных обществ, которые находятся в собственности соответствующей территориальной общины; средства от возвращения займов, которые предоставлялись с соответствующего бюджета ко вступлению в силу Бюджетным кодексом Украины, и проценты, уплаченные за пользование ими;

6) вывод рейтингового агентства относительно способности Верховной Рады Автономной Республики Крым или городского совета своевременно и в полном объеме осуществлять расчеты за долговыми обязательствами.

При этом рейтинговым агентством считается юридическое лицо (резидент или нерезидент), что специализируется исключительно на предоставлении услуг по определению кредитного рейтинга и информационно-аналитических услуг, связанных с обеспечением деятельности по определению кредитных рейтингов, и имеет разработанную шкалу, которая обеспечивает однозначное толкование кредитного рейтинга; методологию определения кредитного рейтинга, т.е. систему принципов и приемов, которые используются в процессе определения рейтинга; информационную инфраструктуру, достаточную для эффективного собирания, обработку и анализа данных; средства распространение информации, достаточные для надлежащего обнародования определенного кредитного рейтинга, и проводит мониторинг событий, которые могут изменить кредитный рейтинг (согласно методологии) любого объекта. Соответствие юридического лица этим признакам должны быть подтвержденная экспертным выводом или Мирового банка, или Международного валютного Фонда, или Европейского банка реконструкции и развития.

В случае осуществления внешнего заимствования, кроме информации и документов, указанных в этом пункте, подается также справка Госкомстата о численности населения города на момент принятия Верховной Радой Автономной Республики Крым и городским советом решения об осуществлении заимствования.

Минфин на протяжении 20 рабочих дней после получения информации и документов, указанных в п. 6 этого Порядка, рассматривает их и проверяет соответствие объема расходов на обслуживание местного долга границам, установленным законом. В случае если обслуживания местного долга за заимствованием или другой операцией будет осуществляться в следующих бюджетных периодах, во время проводки указанной проверки используется объем расходов общего фонда соответствующего местного бюджета по результатам отчета о выполнении местного бюджета за год, который предшествовал году, в котором будет приниматься решение об осуществлении заимствования или проводка другой операции. Если обязательство за такими заимствованиями выражаются в иностранной валюте, их сумма пересчитывается по официальному обменному курсу Национального банка на день проводки проверки.

По результатам рассмотрения и проверок делается вывод о соответствии или несоответствии проекта решения об осуществлении заимствования или проводка другой операции требованиям, установленным бюджетным законодательством, который приходится к сведению соответствующего органа. Во время рассмотрения информации и документов в случае необходимости Минфин имеет право получать в установленном порядке дополнительную информацию, необходимую для подготовки вывода. Реструктуризация долговых обязательств за заимствованием в форме выпуска облигаций внутренних местных займов не должна приводить к увеличению местного долга.

Предполагается гласный характер осуществления деятельности в сфере местных заимствований. В частности, информацию об осуществлении заимствования Верховная Рада Автономной Республики Крым и городские советы подают Минфина ежеквартально до 15 числа месяца, который наступает за отчетным кварталом. Ведомости, которые содержатся в полученной информации, вносятся в общий реестр заимствований к местным бюджетам.

1