§ 2. Финансовая деятельность государства

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

Наиболее весомой гарантией государственного суверенитета является финансово-экономическое могущество государства. Государство должна быть большим собственником национальных богатств, уметь нагромождать для своего бюджета средства за счет стабильности, эффективности общественного производства, умелого управления и эффективности собственного производства, проводка умной ценовой, кредитно-денежной и валютной политики, нагромождать капитал за счет международной торговли, бартера, недопущение военных действий, которые подрывают экономику государства, надежно защищать объекты государственной собственности, обеспечивать своим гражданам право на работу1. Суверенное государство должна быть также платежеспособной, иметь запас золота и других ценных металлов, валютную денежную массу и денежную наличность.

Финансы - категория финансовой науки, они являются ключевому вопросом науки финансового права. В свою очередь говорить о предмете финансового права можно лишь во взаимосвязи с финансовой деятельностью государства. Несмотря на те, что большую часть финансовых отношений, которые существуют в обществе, охватывает финансовая деятельность государства, нужно иметь в виду, который не все они подчинены государственно-властной организации. Финансовые отношения внутри предприятий, учреждений, организаций, а также связанные с муниципальной формой собственности строятся на равенстве участников, на диспозитивності сторон и выходят за пределы финансового права.

Предметом исследования финансового права есть финансы государства, т.е. экономические отношения из мобилизации, распределения и расходование централизованных и децентрализованных фондов средств государства и органов местной власти и местного самоуправления для обеспечения расширенного воспроизведения и социально-культурных нужд.

Государственные финансы неразрывно связаны с существованием государства, хотя в историческом аспекте є значительно более поздний категорией. В процессе движения финансов государства происходит распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и контроль за удовлетворением общественных нужд.

Отличительные особенности между государственными и частными финансами были сформулированы в работы французского ученого П. М. Годме. Он делал ударение на возможности применения государством принудительного порядка мобилизации финансовых ресурсов; связи государственных финансов с денежной системой, которая определенной мерой управляется государством и не зависит от воли частного собственника, который распоряжается лишь собственными финансами; значительном размере государственных финансов сравнительно с частными; ориентации частных финансов на получение прибыли, а не на удовлетворение общего интереса, который характерно для государственных финансов1.

Необходимость государственных финансов обусловлена тем, что за любого типа экономических отношений основным назначением государства являются обеспечения финансовыми ресурсами тех нужд, которые нельзя удовлетворить через рыночный механизм, т.е. через спрос и предложение, а также лично каждым гражданином в связи с соответствующими объективными причинами. К ним нужно отнести структурную перестройку экономики, борьбу с монополизмом, защита окружающей среды, защита тех граждан, которые появляются на рынке как потребители - малообеспеченные, инвалиды, дети, престарілі, а также проводка фундаментальных научных исследований, общее образование, подготовку кадров, социальное обеспечение и страхование, здравоохранение и т.п..

Понятно, что необоснованно высокая доля централизации финансовых ресурсов приводит к отрицательным следствиям, поскольку на уровне сплошной централизации тяжело осуществлять рациональное распределение и обеспечивать их эффективное использование. С другой стороны, снижение централизации при высокой доле государственной собственности служит причиной бесхозяйственности и разные перекосы в распределении и использовании финансовых ресурсов, а в конечном итоге - финансовый разлад в государстве. Нужна также оптимизация перераспределения финансовых ресурсов, которые находятся в распоряжении населения: если государство чрезмерно вмешивается в перераспределение доли населения в валовом национальном продукте, это подрывает стимулы к работе, снижает темпы экономического роста. Вместе с тем невмешательство государства в этот процесс или значительное сокращение ресурсов также имеет отрицательные следствия, в частности сдерживает развитие образования, науки, приводит к обнищанию отдельных слоев населения и т.п.. Итак, перераспределительные процессы, которые осуществляются с помощью государственных финансов, - это явления макроуровня, тем не менее роль государственных финансов оказывается не меньшей мерой в формах и методах мобилизации финансовых ресурсов. Важное значение имеет то, как мобилизуются ресурсы, которыми каналами и в какой форме происходит их движение, за которыми критериями их выделяют и используют.

За материальным содержанием финансы представляют собой фонды средств.

Централизованные фонды средств находятся в распоряжении государства как субъекта публичной власти (государственный бюджет, Пенсионный фонд) и органов местной власти и местного самоуправления (местные бюджеты). За счет собранных к этим фондам средств финансируются государственные и местные расходы, осуществляется капитальное строительство, инвестиционная и инновационная деятельность, содержится социально-культурная непроизводственная сфера - образование, наука, физическая культура и спорт, здравоохранение; содержатся органы государственной власти, правоохранительные органы и т.п..

Децентрализованные фонды средств создаются в пределах отдельных субъектов хозяйственной деятельности (за счет собственных прибылей) и определенных областей национальной экономики (например, агропромышленного сектора — как за счет собственных прибылей, так и за счет государственных ассигнований). Их не могут использовать органы государственной власти для финансирования расходов государства, тем не менее они играют важную роль на финансовом рынке государства. В частности, за счет этих средств осуществляется мобилизация финансовых ресурсов государства путем уплаты налогов. Они активно оборачиваются в кредитно-финансовой системе, в том числе в банковской, и дают дополнительные прибыли как владельцам, так и кредитно-финансовым учреждениям и, соответственно, государству.

Совокупность централизованных и децентрализованных фондов средств представляет собой финансовые ресурсы страны, которые отображаются в сведенном финансовом балансе Украины.

Итак, финансовая деятельность государства — это планированная деятельность в сфере мобилизации, распределения и использование централизованных и децентрализованных фондов средств с целью выполнения задач и функций государства.

В Конституции Украины (ч. 2 ст. 92) есть императивная норма, которая касается организации финансовой деятельности государства. В частности, исключительно законами Украины устанавливаются: Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины; система налогообложения, налоги и сборы; основы создания и функционирование финансового, денежного, кредитного и инвестиционного рынков; статус национальной валюты, а также статус иностранных валют на территории Украины; порядок образования и погашение государственного внутреннего и внешнего долга; порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, их виды и типы. Такой подход свидетельствует о понимании государством определяющей роли финансов для выполнения ее задач и функций, которые зависят от конституционного порядка и государственной политики, осуществляемой уполномоченными органами государственной власти.

Характеризуя финансовую деятельность государства, целесообразно вспомнить ее деятельность по формированию денежной системы страны и обеспечение нормального функционирования этой системы. Конституция Украины (ст. 99) содержит норму, согласно которой денежной единице Украины есть гривна. Обеспечение ее стабильности - основная функция центрального банка государства - Национального банка Украины.

Следует отметить, что сегодня в качестве инструментов, которые оборачиваются через централизованные и децентрализованные фонды, выступают не только деньги (в наличной и безналичной формах), а и ценные бумаги (эмитированные как государством, так и субъектами хозяйствования, основанными на частной или коллективной формах собственности) и валютные ценности. Как валютные ценности действующее законодательство Украины (в частности, Декрет КМУ «О системе валютного регулирования и валютного контроля») и международная практика рассматривают валюту (национальную или иностранную, выраженную в наличной и безналичной формах), ценные бумаги (выраженные в иностранной валюте, которые эмитированы согласно нормам законодательства, установленного в стране эмиссии этих ценных бумаг), драгоценные металлы и драгоценные камни, за исключением ювелирных изделий.

Централизованные фонды государства (Государственный бюджет Украины, местные бюджеты, специализированные фонды) вследствие своего назначения являются денежными, поскольку осуществление расходов нуждается в денежных расчетах. Вместе с тем децентрализованные фонды могут содержать не только деньги, а и другие финансовые инструменты.

Характеризуя финансовую деятельность государства и органов местного самоуправления, нужно отметить принципы ее осуществления. К ним принадлежат общеправовые, отраслевые, межотраслевые принципы и принципы отдельных правовых институтов данной области права.

К общеправовым принципам относят законность, принцип верховенства права, суверенитет государства, равенство всех форм собственности и право собственности народа Украины на естественные объекты и другие принципы, заложенные в Конституции Украины. Они являются определяющими для формирования отдельных отраслевых наук.

В свою очередь непосредственно отраслевые принципы являются базовыми для определения круга субъектов, которые принимают участие в таких отношениях, и объектов правового регулирования этих отношений. В частности, как определял П. С. Пацурківський, принципы финансовой деятельности государства гарантируют непрерывность и последовательность нормотворчого процесса, обеспечивают взаимосвязь финансового законодательства и финансовой политики, выступают своеобразным камертоном всей дальнейшей нормотворчості в этой сфере общественного отношения1.

К отраслевым принципам финансовой деятельности принадлежат:

1) публичный характер финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Например, Закон Украины «О Государственном бюджете Украины» на текущий год принимается путем открытого парламентского обсуждения и голосование и публикуется в средствах массовой информации. Согласно Закону Украины «О банках и банковской деятельности» банки обязаны публиковать в СМИ ежеквартально отчеты о своей деятельности, капитале и т.п.;

2) основанный на конституционном принципе распределения влад принцип распределения функций между представительными органами и органами исполнительной власти в сфере финансовой деятельности. Согласно Конституции Украины Государственный бюджет Украины принимается исключительно в форме закона Верховной Радой Украины. Кабинет Министров Украины является центральным органом исполнительной власти и организовывает составление проекта закона о государственном бюджете, выполнении принятого основного финансового плана государства и готовит отчетность о его выполнении;

3) приоритет представительных органов государства и местного самоуправления перед исполнительными органами. Этот принцип и предыдущий взаимосвязанные и дополняют друг друга;

4) приоритет публичных расходов над доходами. Это один из определяющих принципов, который отделяет государственные и частные финансы, поскольку для последних характерная определяющая роль прибылей при формирование расходов. Этот принцип базируется на положении о том, что осуществление государством ее задач и функций объективно не может находиться в прямо пропорциональной зависимости от объема доходов государственной казны. Для государства расходы являются первичными, а доходы - вторичными;

5) всесторонний контроль в сфере финансовой деятельности государства, который объясняется пониманием значения финансов для выполнения функций государством. Он осуществляется на всех стадіях финансовой деятельности и имеет широкий круг участников, наделенных компетенцией в сфере финансового контроля.

К другим принципам финансовой деятельности государства можно отнести принцип здоровых финансов, принцип единства финансовой и денежной систем государства, принцип финансовой безопасности государства, принцип межотраслевого характера финансовой деятельности государства, принципы компетентности и самостоятельности в сфере финансовой деятельности органов местного самоуправления в установленных действующим законодательством границах, принцип гласности, плановости, целевого использования финансовых ресурсов.

Базируясь на вышеупомянутых принципах, государство реализует распределительную, перераспределительную и контрольную функции финансов. Это выражается преимущественно через методы финансовой деятельности. Методы, т.е. способы осуществления финансовой деятельности государства, разделяют на три основных группы, которые связано с ролью и назначением государственных финансов: 1) методы мобилизации фондов средств; 2) методы распределения фондов средств; 3) методы использования фондов средств.

Мобилизация (от лат. моbilis — подвижный) — это комплекс мероприятий, которые осуществляются в государстве с целью планомерного формирования фондов средств. Собирание средств осуществляется с помощью обязательного и добровольного методов мобилизации. Обязательный метод представляет собой, в сущности, взыскание налогов, собрания и других обязательных платежей, за счет которых и формируются преимущественно доходная часть бюджетной системы страны и целевые фонды средств. Государство на уровне закона устанавливает вид обязательного платежа, размер, ставки, объект и плательщиков, порядок взыскания. Метод обязательных отчислений применяется и при проводке обязательного государственного страхования.

Добровольный метод мобилизации предусматривает отсутствие императиву со стороны государства при осуществлении платежей и реализуется в виде грошово-речових лотерей, благотворительных допомог, пожертвований, даров, траншей и т.п.. К добровольному методу мобилизации нужно отнести и займа, которые осуществляются государством и органами местного самоуправления путем эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг с целью покрытия дефицита бюджета или выполнение определенных целевых программ. В частности, Бюджетный кодекс Украины доходами бюджета считает все налогу, неналоговые и другие поступления на безвозвратной основе, взыскание которых предусмотрено законодательством Украины, включая трансферты, дары, гранты.

Распределение средств есть также одним важных направлений финансовой деятельности государства. Именно во время распределения средств четче прослеживаются приоритеты государственной политики и ее соотношение с функциями государства, в том числе закрепленными в законодательстве (в первую очередь в Конституции Украины). На этом этапе получает свое отображение перераспределительная функция финансов. Распределение средств осуществляется на основании Бюджетного кодекса Украины согласно утвержденным годовым финансовым планам как государства (государственный бюджет), так и отдельных субъектов (местные бюджеты, бюджетные росписи, сметы бюджетных учреждений и т.п.).

К основным методам распределения средств принадлежат финансирование и кредитования. Финансирование - это безвозвратный, безвозмездный, целевой отпуск средств, который осуществляется на основании утвержденных финансовых планов из соответствующего централизованного фонда средств; кредитование - выделение средств на определенный срок на началах оплатності и поворотности с соблюдением целевого назначения. Эти методы в свою очередь делятся на несколько подвидов в зависимости от объекта и субъектов, которые принимают участие в отношениях из распределения финансовых ресурсов, которые находятся в фондах средств. В частности, бюджетные учреждения могут получать средства как на условиях финансирования, так и кредитование.

К методам использования финансовых ресурсов относят плановость, целевой характер использования средств, эффективность и экономию, научно-методологический подход в определении объемов расходов, использование средств в пределах установленных лимитов и другие методы. Расходы осуществляются за экономическим назначением (в зависимости от тех сфер и экономических операций, куда направляются средства) и за функциональным назначением (в зависимости от направлений направления средств во исполнение функций государства, АРК, органов местного самоуправления и т.п.).

Перечисленные методы финансовой деятельности являются основными, но не исчерпывающими. Так, на всех этапах финансовой деятельности применяется метод финансового контроля. Его назначение есть довольно важным, поскольку финансовые ресурсы всегда ограничены, их мобилизация и расходования регламентируются специальными правовыми нормами. Финансовый контроль есть постоянным и всесторонним, поскольку фактически охватывает все аспекты деятельности государства, юридических и физический лиц. Отсюда вытекают и широкие полномочия органов финансового контроля. Финансовая деятельность каждого субъекта должны быть прозрачной и осуществляться в пределах действующего законодательства.

Говоря о финансовой деятельности, не следует забывать и такого важного аспекта, как анализ перспектив интеграции Украины к Европейскому Союзу. Процесс расширения ЕС нужно рассматривать как один из определяющих факторов развития современного украинского законодательства, целью которого на уровне государственной политики есть постепенная гармонизация с законодательством ЕС. Одной со сфер такой гармонизации есть именно область финансового права - фискальное, банковское, бюджетное законодательство. Расширение ЕС с единой валютной системой будет оказывать содействие увеличению объемов использования евро во внешнеэкономических отношениях Украины, а итак, и некоторому ослаблению односторонней зависимости украинской гривны от доллара США. Активное использование евро (с ориентацией на него в курсовой политике) - один из факторов, которая будет обеспечивать повышенную предсказуемость валютной политики Украины, уменьшение валютных рисков для субъектов внешнеэкономической деятельности.

Большинство специалистов, в том числе и международные эксперты ведущих финансовых учреждений, делает ударение на потому, что Украина в возможности создать национальный финансовый рынок современного уровня.

1