§ 2. Порядок составления

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

 

проекта бюджета

Составление проектов государственного и местных бюджетов осуществляется с целью определения объема средств, необходимых для функционирования государства и органов местного самоуправления. Через государственный бюджет осуществляется перераспределение части финансовых ресурсов между административно-территориальными единицами. Насколько бюджет как инструмент экономической и социальной политики зависит от экономических условий и в свою очередь должны влиять на эти экономические условия, настолько и методы составления бюджета находятся под влиянием и призванные самые влиять на ту среду, в котором принимаются решение. Практика последних десятилетий европейских стран свидетельствует, что значительно выросшая роль правительств в непосредственном перераспределении национального дохода; достала развитию коллективная ответственность государства за уровень благосостояния, за величину отдельных финансовых рисков, связанных с колебаниями состояния экономики, старостью и заболеваниями. Вместе с тем значительно возрастают долговые обязательства правительств, которые значительно ограничивает гибкость их поведения. Общая политика европейских правительств направлена на сдерживание общегосударственных расходов, обеспечение стабильности фискальной политики с целью содействия росту частного сектора.

Разновидности бюджетной практики призваны учитывать внешние условия финансового планирования и влиять на подготовку и выполнение бюджета. Результаты этой практики можно сгруппировать за тремя главными стратегическими признаками:

1) наложение на ранних стадіях подготовки бюджета ограничений «свыше», которыми правительство задает объемы совокупных расходов, в пределах которых будет происходить дальнейшее перераспределение ресурсов и будут приниматься детально обоснованные решения относительно изменений программ, рост стоимости и т.п.;

2) обеспечение строгого соответствия результатов расходования средств запланированным объемам и избежание того, чтобы непредвиденные обстоятельства заставили к нежелательным превышениям границ расходования средств;

3) увеличение стоимости денег, и без этого всегда желательное, однако крайне важное в период сдерживаемых или скорочуваних границ совокупных ресурсов1.

Конституция Украины (ст. 116) и Бюджетный кодекс (гл. 6) положили полномочие с составление проекта бюджета и проекта закона о Государственном бюджете на Кабинет Министров Украины. Ответственность за составление проекта закона о Государственном бюджете Украины несет Министр финансов, он же определяет основные организационные основы бюджетного планирования, которые спорят в основу бюджетных запросов и разработанных предложений проекта бюджета.

Исключительное право органов государственной исполнительной власти составлять проект бюджета базируется на их основных полномочиях с осуществление государственной политики и государственного регулирования, при этом они оперируют мобилизованными в бюджет финансовыми ресурсами. Именно исполнительные органы вследствие своего положения и функций, положенных на них, могут осуществлять всесторонний анализ экономических и финансовых показателей. Это касается и исполнительных органов на уровне отдельных административно-территориальных единиц. Бюджетное законодательство закрепляет, что Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих советов готовят проекты решений о соответствующих местных бюджетах (п. 9 ст. 75 БК).

В пределах своих полномочий правительство разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, культурного и социального развития Украины. В связи с этим он устанавливает порядок и сроки составления этих программ и проекта Государственного бюджета Украины. Причем правительство должен направлять свою деятельность на повышение эффективности и результативности государственных программ, которая обеспечивает гибкое перераспределение ресурсов и направление их на приоритетные нужды.

Подготовка проекта бюджета предусматривает проводку ряда серьезных мероприятий. После начала текущего года Министерство экономики начинает работать над собиранием показателей от отраслевых министерств, которые будут финансироваться из бюджета. На основе этого Министерство экономики готовит экономические прогнозы и подает их к Кабинету Министров Украины. В первом квартале отраслевые министерства и органы местного самоуправления рассчитывают нужды на текущие расходы и капиталовложение, поскольку легче подсчитать текущие расходы, которые базируются на количественных показателях, нормах.

Составлению проекта бюджета передует разработка основных прогнозных макроэкономических показателей на плановый год с выделением показателей: объема внутреннего валового продукта, национального дохода; сведенного бюджета финансовых ресурсов; баланса доходов и расходов населения; платежного и валютного баланса Украины. Анализ показателей социально-экономического положения страны, перспектив и темпов экономического роста, нужд национальной экономики в финансовых ресурсах дает возможность правительству планировать доходы и расходы государственного бюджета на реальных показателях, содействуя таким образом сбалансированию бюджетной системы страны. Указанные показатели составляются до 1 июня.

Определяющее место на стадии составления проекта бюджета принадлежит Бюджетной резолюции. Бюджетная резолюция может быть эффективным инструментом для установления общего уровня государственных расходов на экономику, а также для определения общих бюджетных ограничений. Главнейший недостаток бюджетного процесса во многих странах заключается в том, что бракует видения «панорамы» государственных расходов на экономику (государственного вмешательства), а также эффективных ограничений расходных решений1. При отсутствии общих ограничений в расходах на местах руководители государства, принимая решение, не видят потребности в суворішому взвешивании расходов на разные программы. Кроме того, Бюджетная резолюция может быть эффективным механизмом долгосрочного планирования бюджета, поскольку нацеленность бюджета на краткосрочную перспективу, которая учитывает лишь следующий бюджетный год, может привести к таким расходным решениям, которые не будут согласовывать с будущей политикой.

Согласно Бюджетному кодексу Кабинет Министров Украины подает в Верховную Раду Украины проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период не позднее чем за четыре рабочих дня к началу проводки парламентских слушаний по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период.

Проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период содержит предложения Кабинета Министров Украины относительно:

1) предельного размера дефицита (профіциту) Государственного бюджета Украины в процентах к прогнозному годовому объему валового внутреннего продукта;

2) доли прогнозного годового объема валового внутреннего продукта, который перераспределяется через сведенный бюджет Украины;

3) предельного объема государственного долга и его структуры;

4) удельного веса объема межбюджетных трансфертов в расходах Государственного бюджета Украины и коэффициента выравнивания для местных бюджетов;

5) удельного веса капитальных вложений в расходах Государственного бюджета Украины и приоритетных направлений их использования;

6) взаимоотношений Государственного бюджета Украины с местными бюджетами в следующем бюджетном периоде;

7) изменений в законодательство, принятие которых есть необходимым для реализации бюджетной политики государства;

8) перечня главных распорядителей средств Государственного бюджета Украины;

9) защищенных статей расходов бюджета;

10) обоснование необходимости деления бюджета на общий и специальный фонды.

Не позднее 1 июня или первого следующего за этой датой дня пленарных заседаний в Верховной Раде Украины происходят парламентские слушания по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период. С докладом об Основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный период выступает Премьер-министр Украины или по его поручению Министр финансов Украины.

Проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период основывается на прогнозных макропоказателях экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период с указанием показателей объема валового внутреннего продукта, индексов потребительских и гуртовых цен, прогнозируемого официального обменного курса гривны в среднем за год и на конец года, прогнозируемого уровня безработицы.

Примером формирования планированных бюджетных показателей может быть практика Великобритании. В своем ежегодном сборнике официальных документов о государственных расходах - Белой книге - правительство Великобритании излагает свои планы на следующие три года. Планы на ближайший год закладывают основу ассигнований, ограничений денежной наличности и других средств контроля расходов. Специальный постоянный комитет Палаты общин в делах государственной казны и государственной гражданской службы (КДСДС) изучает Белую книгу и докладывает о ней перед дебатами, во время которых парламент высказывает свои замечания. Кроме того, КДСДС изучает и докладывает об осеннем заявлении и бюджете. Эти два документы также обсуждаются в парламенте. Парламентский контроль распространяется на ведомственные ассигнования: только парламент может предоставлять ресурсы, т.е. голосовать за выделение средств на ведомственные расходы.

В основу разработки Бюджетной резолюции ложатся материалы, которые готовят Министерство финансов, Министерство экономики и центральные отраслевые органы исполнительной власти, органы местного самоуправления. В частности, в Бюджетной резолюции, утвержденной Верховной Радой Украины на 2003 г., одним из задач, которые должны были быть учтены правительством при разработке проекта Закона о Государственном бюджете, было: не допустить увеличения сравнительно с текущим годом объема государственного долга в абсолютной величине. К защищенным статей расходов государственного бюджета должны быть отнесенные такие: оплата труда работников бюджетных учреждений; начисление на заработную плату; приобретение медикаментов и перевязочных материалов; обеспечение продуктами питания; выплата процентов за государственным долгом; трансферты населению, в том числе пенсии; трансферты местным бюджетам.

Для обеспечения единой бюджетной и монетарной политики, грунтование правительства на одинаковых монетарных показателях Национальный банк Украины до 1 апреля года, который передует плановому, подает в Верховную Раду Украины и Кабинета Министров Украины: 1) проект основных основ грошово-кредитної политики на следующий бюджетный период; 2) проект сметы доходов и расходов Национального банка Украины на следующий бюджетный период.

Следует отметить, что данная норма вступает в коллизию с нормой, заложенной в ст. 9 Закона Украины «О Национальном банке Украины», согласно п. 1 которой Совет Национального банка согласно общегосударственной программе экономического развития и основных параметров экономического и социального развития Украины до 15 сентября разрабатывает Основные основы грошово-кредитної политики и вносит их к Верховной Раде Украины для информирования, осуществляет контроль за выполнением Основных основ грошово-кредитної политики. Для приведения законодательства в соответствие изменения в сроках представления информации должны быть внесены в Закон Украины «О Национальном банке Украины».

По результатам парламентских слушаний Верховная Рада Украины принимает постановление об одобрении или взятии к сведению Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период. Указанное постановление может содержать предложения Верховной Рады Украины к проекту Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период исключительно по вышеупомянутым вопросам, в том числе соответствующие доверенности Кабинета Министров Украины.

После утверждения Бюджетной резолюции ВРУ (до 7 июля) Министерство финансов разрабатывает и доказывает к главным распорядителям инструкции по подготовке бюджетных запросов - документов с соответствующим обоснованием объема бюджетных средств, необходимых для деятельности главного распорядителя.

Главные распорядители средств организуют работу по разработке этих запросов в сроки, установленные Министерством финансов, и несут ответственность за своевременность, достоверность и содержание представленных бюджетных запросов.

Бюджетные запросы были внедрены в практику бюджетного процесса начиная с 1998 года. Они подаются по установленной форме с обязательным определением главными распорядителями бюджетных средств основной цели деятельности, задач на плановый год, а также с проводкой анализа результатов деятельности, достигнутых в прошлом годе, и прогнозированием ожидаемых результатов деятельности в текущем году, обоснованием распределения предельного объема расходов за кодами функциональной классификации и направлениями деятельности.

В свою очередь Министерство финансов анализирует запросы с точки зрения их соответствия цели, приоритетов расходов и на основе результатов анализа Министр финансов Украины принимает решение о включении бюджетного запроса к предложению проекта Государственного бюджета Украины перед представлением его на рассмотрение Кабинета Министров Украины. В случае расхождений между мыслями Министерства финансов и главных распорядителей этот вопрос выносится на рассмотрение правительства (при этом действует согласительная комиссия).

Министерство финансов Украины подает проект закона о Государственном бюджете Украины Кабинета Министров Украины для рассмотрения, а также вносит предложению относительно сроков и порядка рассмотрения этого проекта в Кабинете Министров Украины. Кабинет Министров Украины принимает постановление относительно одобрения проекта закона о Государственном бюджете Украины и подает его вместе с соответствующими материалами Верховной Раде Украины не позднее 15 сентября года, который передует плановому. На этом заканчивается первая стадия бюджетного процесса.

Вместе с проектом закона о Государственном бюджете Украины, одобренным Кабинетом Министров Украины, к Верховной Раде подаются:

1) объяснительная записка к проекту закона о Государственном бюджете Украины, которая должных содержать:

а) информацию об экономическом положении государства и основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период, положенные в основу проекта Государственного бюджета Украины;

б) оценку поступлений доходов и других средств (займов), что предлагаются для обеспечения финансовыми ресурсами расходов бюджета;

в) объяснение к основным положениям проекта Государственного бюджета Украины и проекта закона о Государственном бюджете Украины, включая анализ предлагаемых объемов расходов во исполнение функций, программ. Обоснования включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий, следующий бюджетные периоды в разрезе классификации расходов бюджета;

г) информацию относительно учета предложений ВРУ к Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период, если они были приняты ВРУ согласно ч.6 ст. 33 БКУ;

г) обоснование особенностей межбюджетных взаимоотношений;

д) информацию относительно объемов государственного долга, в том числе за типом долгового обязательства, графика его погашения, объемов и условий заимствований;

е) прогноз основных макропоказателей экономического и социального развития Украины, показателей сведенного бюджета Украины по основным видам доходов, расходов и финансирования на следующие три бюджетных периода;

2) прогнозные показатели сведенного бюджета Украины (включая оценку Государственного бюджета Украины и местных бюджетов) согласно бюджетной классификации, а также сведенный баланс финансовых ресурсов Украины;

3) перечень льгот по налогам, собранию (других обязательных платежах) с расчетом потерь доходов бюджета от их предоставления;

4) показатели расходов Государственного бюджета Украины, необходимых на следующие бюджетные периоды для завершения программ, которые учтены в проекте Государственного бюджета Украины, при условии реализации этих программ на протяжении более как одного бюджетного периода;

5) сведение и структура финансовых обязательств из государственного долга и государственных гарантий на текущий и следующий бюджетные периоды к полному погашению долговых обязательств, включая суммы на обслуживание государственного долга;

6) перечень инвестиционных программ на следующий бюджетный период, под которые могут предоставляться гарантии КМУ;

7) доклад о ходе выполнения Государственного бюджета Украины в текущем бюджетном периоде;

8) проекты смет всех государственных целевых фондов, которые создаются за счет налогов и сборов (обязательных платежей) согласно закону;

9) объяснение главных распорядителей бюджетных средств к проекту Государственного бюджета Украины (подаются в Комитет ВРУ по вопросам бюджета);

10) другие материалы, объем и форму которых определяет КМУ.

Счетная палата Украины согласно статей 40 и 41 Бюджетного кодекса и статей 7 и 27 Закона Украины «О Счетной палате» осуществляет анализ проект закона о Государственном бюджете Украины, представленный Кабинетом Министров Украины к Верховной Раде. В ходе осуществления анализа используются послание Президента Украины в парламент и правительства страны1, Бюджетная резолюция2, акты Кабинета Министров Украины3, проекты Государственной программы экономического и социального развития Украины на планированный год, Основные основы грошово-кредитної политики НБУ, аналитические и расчетные материалы к проекту бюджета, отчетные данные Государственного казначейства и главных распорядителей бюджетных средств, Министерства финансов, Национального банка, Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции, Государственной налоговой администрации, Государственного комитета статистики, Государственной таможенной службы и т.п..

Бюджетный кодекс (ст. 75) определяет порядок составления проектов местных бюджетов. После того, как Министерство финансов приведет к известная Совета министров АРК, местных государственных администраций и исполнительных органов соответствующих советов особенности составления расчетов к проектам бюджетов на следующий бюджетный период, они обязаны предоставить необходимую информацию:

• Министерству финансов — для проводки расчетов объемов межбюджетных трансфертов и других показателей;

• Верховной Раде Украины — для проверки достоверности этих расчетов.

Согласно типовой форме бюджетных запросов, определенной Министерством финансов, и согласно ст. 34 БКУ и с учетом особенностей составления проектов местных бюджетов местные финансовые органы разрабатывают и доказывают к главным распорядителям бюджетных средств инструкции по подготовке бюджетных запросов. Местные финансовые органы на любом этапе составления и рассмотрения проектов местных бюджетов анализируют бюджетный запрос, представленный главным распорядителем бюджетных средств, с точки зрения его соответствия цели, приоритетности, а также действенности и эффективности использования бюджетных средств. На основе результатов анализа руководитель местного финансового органа принимает решение о включении бюджетного запроса к предложению проекта местного бюджета перед представлением его на рассмотрение соответственно Совету министров АРК, местным государственным администрациям и исполнительным органам соответствующих советов.

Исполнительные органы сельских, поселковых, городских (мост районного значения) советов, районные государственные администрации в городах Киеве и Севастополе подают соответственно районным или городским финансовым органам предложения относительно показателей проектов соответствующих бюджетов, определенных с учетом требований ч. 3-5 ст. 75 БКУ.

После одобрения КМУ проекта закона о Государственном бюджете Министерство финансов доказывает Совету министров АРК, местным государственным администрациям и исполнительным органам соответствующих советов: расчеты прогнозных объемов межбюджетных трансфертов; методику их определения; другие показатели, необходимые для составления проектов местных бюджетов; предложения относительно формы проекта решения о местном бюджете (типовая форма решения).

В недельный срок после принятия Закона о Государственном бюджете во втором чтении КМУ доказывает Совету министров АРК, местным государственным администрациям и исполнительным органам соответствующих советов положения и показатели межбюджетных отношений (объемы межбюджетных трансфертов для соответствующих бюджетов и текстовые статьи, которые определяют особенности межбюджетных отношений на следующий бюджетный период), которые были проголосованы ВРУ при принятии проекта закона о Государственном бюджете во втором чтении. На основании предоставленной информации Совет министров АРК, местные государственные администрации и исполнительные органы соответствующих советов готовят проекты решений о соответствующих местных бюджетах.

Проект решения о местном бюджете перед его рассмотрением на сессии ВР АРК, соответствующего совета одобряется Советом министров АРК, местной государственной администрацией или исполнительным органом соответствующего совета . Вместе с ним необходимо подавать:

1) объяснительную записку к проекту решения, которая должна содержать:

а) информацию о социально-экономическом состоянии соответствующей административно-территориальной единицы и прогноз ее развития на следующий бюджетный период, которые положено в основу проекта местного бюджета;

б) оценку поступлений доходов с учетом потерь доходов в результате предоставленных соответствующим советом налоговых льгот;

в) объяснение к основным положениям проекта решения о местном бюджете, включая анализ предлагаемых объемов расходов относительно функций и программ. Обоснования включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий и следующий бюджетные периоды в разрезе классификации расходов бюджета;

г) обоснование особенностей межбюджетных взаимоотношений (для районных, городских с районным делением, городских, что объединяют бюджеты села, поселка, города районного значения) и предоставление субвенций во исполнение инвестиционных проектов (для бюджета АРК, бюджетов городов Киева и Севастополя, областных бюджетов);

ґ) информацию относительно погашения долга АРК и местного самоуправления, объемов и условий заимствований;

2) прогноз показателей соответствующего бюджета по основным видам доходов, расходов и финансирования на следующие три бюджетных периода;

3) проект показателей сведенного бюджета района, города с районным делением, города, который объединяет бюджеты села, поселка, города районного значения;

4) показатели расходов, необходимые на следующие бюджетные периоды для завершения проектов, которые учтены в бюджете, при условии, если реализация проекта длится больше одного бюджетного периода;

5) перечень инвестиционных программ на следующий бюджетный период и на следующие три бюджетных периода;

6) информацию о ходе выполнения соответствующего бюджета в текущем бюджетном периоде;

7) объяснение главных распорядителей бюджетных средств к проекту соответствующего бюджета (подаются в бюджетную комиссию соответствующего совета);

8) другие материалы, объем и форму которых определяет Совет министров Автономной Республики Крым, местная государственная администрация или исполнительный орган соответствующего совета.

1