§ 1. Понятие, содержание и стадии

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

 

бюджетного процесса

Задача бюджетного законодательства, в первую очередь Бюджетного кодекса Украины, заключается в регламентации бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Как уже упоминалось, финансовое право содержит отдельный правовой институт, посвященный регламентации процесса образования, распределения и использование ресурсов, мобилизованных к централизованным фондам, - бюджетный процесс. Процесс в сфере бюджета является необходимым порядком реализации материально-правовых бюджетных норм, равно как в конституционному, гражданскому и криминальному правые, где реализация материально-правовых норм может происходить через определенный порядок. Характер взаимосвязи материальных и процессуальных норм бюджетного права существенным образом отличается от характера связи, например, гражданского материального и гражданско-процессуального права, которые существуют как самостоятельные области права. Бюджетный процесс и материальные нормы, хотя и являются отдельными правовыми институтами, но объединенные в підгалузь (раздел) финансового права.

Не все ученые соглашаются с традиционным определением бюджетного процесса. В частности, профессор А. И. Худяков предлагает совокупность правовых норм, которые регулируют отношения, которое возникало в ходе деятельности государственных органов по планированию доходов и расходов бюджета, определить как «бюджетное планирование». Он ссылается на тот факт, что этот срок употребляется в основном в экономической литературе и есть более понятным для тех, кто не является специалистом в области бюджетного права. При употреблении термина «бюджетный процесс» возникает ассоциация с гражданским или криминальным процессом1.

Бюджетный процесс - это совокупность действий уполномоченных на основе норм бюджетного права органов государственной власти и местного самоуправления с составление, рассмотрения, утверждение и выполнение бюджета, а также с составление, рассмотрения и утверждение отчета о его выполнении.

Такое понятие и содержание бюджетного процесса подкрепляются теоретическими разработками юристов, которые специализируются в сфере бюджетных отношений1. И. Розпутенко считает, что формирование, утверждение и выполнение бюджета представляет понятие бюджетного процесса, в котором спорит стратегия экономической и социальной политики, инструмент стабилизации экономики, средство контроля государственных расходов2. Ученые не раз высказывали мысль, что любая материальная область права требует процедурных форм реализации ее норм, и все нормы, которые регулируют организационную деятельность государственных органов, имеют процессуальный характер3. Особенно это касается деятельности в области применения бюджетно-правових норм, ведь с бюджетом связанные все государственные органы, предприятия, организации, учреждения, которые непосредственно или опосредованно принимают участие в формировании бюджета. Итак, можно сделать вывод, что сущность этого процесса сложная и многогранная. Широкое понимание бюджетного процесса заключается в том, что вся деятельность, которая базируется на властных полномочиях тех или других органов, должны быть подчиненная суровым процедурным формам, которые обеспечивают законность, целесообразность и обоснованность этой деятельности. Поэтому четкий порядок, тщательно продуманный и разработанный во всех своих составных нужный не только для организации и согласование работы всей системы государственных органов по формированию и выполнение бюджета, а и для правильного решения многочисленных вопросов, которые при этом возникают.

Проблема принятия государственного бюджета есть одной из найскладніших среди тех, которые приходится решать государственным органам. Ее сложность увеличивается ежегодной необходимостью принятия закона о Государственном бюджете, т.е. ежегодным прохождением законодательной процедуры. К сожалению, как свидетельствует практика последних лет, парламент страны не соблюдает процессуальных требований относительно принятия и утверждение указанного закона, который создает значительные препятствия как для проводки финансовой политики правительством государства, так и стабильного функционирования всей бюджетной системы Украины.

Можно выделить ряд черт, которые характеризуют нормы бюджетного процесса. Последние, в частности, содержат: 1) определение состава участников той или другой деятельности; 2) перечень видов необходимых действий и их обязательная последовательность; 3) предусмотрение организационной формы каждого действия; 4) определение обязательного порядка принятия решений1.

На основе анализа полномочий органов государственной власти в сфере бюджетных отношений можно сделать вывод, который не целесообразно суживать понятие бюджетного процесса к стадиям составления проекта закона о бюджете и утверждении его органом законодательной власти2. Принятие закона о Государственном бюджете - это только создание юридических возможностей для осуществления воли законодательного органа. Принятием закона заканчивается формирование бюджета, когда органы законодательной и исполнительной власти используют свои права и обязанности относительно составления и утверждение бюджета. Суть бюджетного процесса сосредоточивается на непосредственном выполнении акта о бюджете, которое должно постоянно контролироваться со стороны органов государственной власти для достижения соответствия между запланированными и реальными показателями.

Анализируя содержание бюджетного процесса, нужно остановиться на понятии его стадий. Как понятие бюджетного процесса, так и содержание его стадий послужили причиной продолжительную дискуссии среди ученых-финансистов. В зависимости от позиции в указанном вопросе специалистов можно условно поделить на несколько групп. Представители первой группы финансистов — А. С. Ангелов и М. А. Гурвич ограничивают бюджетный процесс лишь формированием бюджета, т.е. его составлением и утверждением3. Формирование бюджета - это совокупность связанных между собой общественного отношения, которое раскрывало планирование органами исполнительной власти приоритетных расходов, выискивание достаточных для этого источников, издание этими органами ряда правовых актов, которые регулируют процесс планирования. Закон о Государственном бюджете занимает основное место среди других бюджетно-правових актов. Как утверждает профессор Л. К. Воронова, он имеет ведущее значение в их системе, но не является единым, что регулирует общественное отношения во время формирования бюджета. Сначала составляется проект бюджета, а потом на основе обобщающих показателей составляется проект закона о Государственном бюджете. Итак, процесс составления проекта бюджета заканчивается созданием проекта бюджета и проекта закона.

Профессор М. И. Піскотін проводит условную аналогию бюджетного процесса с криминальным или гражданским процессом, где за стадией вынесения решения происходит его выполнение. В бюджетном процессе стадия выполнения бюджета завершается в той самой «инстанции», что и его утверждение — в парламенте. Итак, если выполнение бюджета не включать в бюджетного процесса, то нужно исключить из него и деятельность из утверждение отчета о выполнении бюджета. Утверждение бюджета и утверждение отчетности по нему осуществляются в тому самому порядка и в тех самых формах, поэтому нельзя исключать утверждение отчета из бюджетного процесса. Однако М. И. Піскотін не выделяет в бюджетном процессе стадии рассмотрения и утверждение бюджета. Он является представителем второй группы ученых, которые выделят три стадии бюджетного процесса: 1) составление бюджета; 2) утверждение проекта бюджета; 3) выполнение бюджета1.

Третья группа специалистов-финансистов, к которой входят Л. К. Воронова, Н. И. Хімічева, Е. А. Ровінський, В. В. Безчеревних, Н. В. Сидорова, определяет бюджетный процесс как регламентированную нормами правая деятельность государственных органов с составление, рассмотрения, утверждение, выполнение бюджета и составление, рассмотрения, утверждение отчета о его выполнении, т.е. выделяют пять стадий бюджетного процесса2. Аналогичное количество стадий предусматривал и Закон Украины «О бюджетной системе Украины», который определял их последовательность и компетенцию органов государства, которые берут в них участие.

Эти стадии бюджетного процесса взаимосвязанные по своему смыслу и действиями и взаимообусловленные, их последовательность не только установлена законодательными актами, а и определенная логикой и исторической природой самого процесса. Они охватывают деятельность органов государственной власти от зарождения потребности в расходах и доходах, их прогнозирование и оценки к контролю за выполнением бюджета. Т.е. выполняется ежегодная работа всеми органами законодательной и исполнительной власти, которые принимают участие в этом процессе, с составление, утверждение, выполнение бюджета, и каждый год это новая работа, так как с развитием экономики изменяются виды, структура и удельный вес доходных источников, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направлены средства бюджета. Все это нуждается в периодическом обновлении бюджета, системы пересмотра состояния и размеров его доходов и расходов1. Позиция этой группы специалистов полностью отображает само содержание бюджетного процесса.

Четвертая группа специалистов, среди которых В. Г. Опарин, разделяет бюджетный процесс на две части: 1) бюджетное планирование; 2) выполнение бюджета. Бюджетное планирование охватывает составление проекта бюджета его рассмотрение и утверждения. Это сердцевина бюджетного процесса — выполняется тот бюджет, который принято. Задача бюджетного планирования определяются необходимостью решения триединой задачи формирования бюджета: 1) достоверное определение объема и источников формирования доходов бюджета; 2) оптимальное распределение расходов за отдельными группами и областями; 3) сбалансирование бюджета2.

Нужно заметить, что бюджетное планирование является важливішою составляющей финансового планирования, подчиненной требованиям финансовой политики государства. В ходе бюджетного планирования финансы активно влияют на основные экономические и качественные показатели государственных программ развития страны и выявление резервов эффективного использования естественных, материальных, трудовых, финансовых ресурсов.

К принципам бюджетного планирования можно отнести: а) регулирование бюджетных вопросов едиными правовыми нормами; б) адресный и целевой характер направления бюджетных средств; в) непрерывность планирования годового бюджета; г) стабильность финансовых показателей (норм, налоговых ставок, смет); д) балансовый метод.

Бюджетное планирование включает бюджетный процесс как порядок составления и выполнение бюджетов разного уровня, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопрос теории и методологию составления бюджетов страны3. Основы бюджетного планирования определяют Конституция Украины, Бюджетный кодекс, законы Украины и решения органов местного самоуправления.

Опыт других стран обязывает нас рассматривать бюджетный процесс как неразрывный целостный процесс, который состоит из трех основных моментов: 1) периода формирования проекта бюджета — «к началу бюджетного года»; 2) самого «бюджетного года»; 3) периода после истечения «бюджетного года»1. Сначала происходит подготовка проекта бюджета органами исполнительной власти и работа органов законодательной власти над бюджетом, потом - выполнение бюджета. В завершение - контроль за выполнением бюджета, подбивка итогов, подготовка отчета о его выполнении. Все это должно быть четко урегулировано правовыми нормами, которые закрепляют основные принципы бюджетного процесса, которые отвечают принципам бюджетного права. Закрепление принципов в нормах действующего законодательства предоставляет им общеобязательного характера, дает возможность глубже разобраться в их сущности, проанализировать их и этим избегнуть субъективного толкования и применение.

К задачам, которые стоят перед бюджетным процессом, можно отнести: максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов с целью создания сбалансированного рынка; определение доходов бюджета за отдельными налогами и обязательными платежами, а также общего объема согласно прогнозам и целевым программам социально-экономического развитую; согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение стабильности национальной денежной единицы; осуществление бюджетного регулирования с целью сбалансирования бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними и сферой хозяйства, экономическими регионами; сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников; усиление контроля за финансовой деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физический лиц.

Бюджетный кодекс определяет бюджетный процесс как регламентированную нормами правая деятельность, связанную с составлением, рассмотрением, утверждением бюджетов, их выполнением и контролем за их выполнением, рассмотрением отчетов о выполнением бюджетов, которые представляют бюджетную систему Украины.

Стадия бюджетного процесса представляет собой этап деятельности государства или местного органа, вследствие которого бюджет приобретает новые качества. Как правило, этот этап заканчивается принятием правового акта.

Бюджетный кодекс (ст. 19) выделяет четыре стадии бюджетного процесса:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятия Закона о Государственном бюджете Украины, решений о местных бюджетах;

3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в Закон о Государственном бюджете Украины, решение о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения относительно него.

На всех стадіях бюджетного процесса осуществляется финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств. Все стадии бюджетного процесса грунтуються на правовых началах, которые должны гарантировать четкое планирование, соблюдение бюджетной дисциплины и постоянный контроль за выполнением всех расходов.

Все стадии бюджетного процесса основанные на единых принципах организации бюджетной деятельности и имеют соответствующую правовую регламентацию. Основными принципами есть такие.

• Принцип распределения полномочий ВРУ, ВР АРК, органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления. Этот принцип означает, что каждому органу, который принимает участие в бюджетном процессе, принадлежит определенная компетенция, за границы которой он не может выходить. Вмешательство других органов и организаций в процесс составления, утверждение и выполнение бюджета не допускается, кроме случаев, указанных в законодательстве.

• Принцип реальности включения показателей доходов и расходов. Доходы должны включаться в бюджет за источниками, расходы - по целевому назначению.

• Принцип гласности. Он состоит в потому, что показатели бюджета (в том числе и сведенного) и отчета о его выполнении могут и должны обнародоваться через средства массовой информации.

• Принцип наглядности, который означает, что отображение показателей бюджета во взаимосвязи с общеэкономическими показателями в Украине и за ее пределами происходит путем использования средств максимальной информативности результатов сравнительного анализа, определение темпов и пропорций экономического развития.

• Принцип порівняльності заключается в систематизации доходов и расходов бюджета за определенными признаками, которые дают возможность осуществить общегосударственное и международное сопоставления бюджетных данных.

• Принцип полноты объема в бюджете означает, что в каждый бюджет включаются все средства, которые направляются из прибыльно-расходной части.

• Принцип применения балансового метода направлен на установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и финансовыми показателями.

С направлением бюджетного процесса связанное и понятие бюджетного цикла. Бюджетный цикл охватывает деятельность органов государственной власти и местного самоуправления начиная из разработки и составление проекта акта о бюджете, его рассмотрения и утверждение, выполнение и заканчивая составлением, рассмотрением и утверждением отчетности о выполнении соответствующего бюджета, т.е. бюджетный цикл охватывает все стадии бюджетного процесса, в том числе бюджетный период, и длится больше двух лет. Следует отметить, что ряд стран имеет триваліший срок бюджетного цикла. В частности, в США он длится три года, поскольку первая стадия (составление проекта бюджета) занимает 1,5 года. В ФРГ процесс составления проекта государственного бюджета начинается за 6 месяцев к бюджетному периоду, в Японии — за 7, в Франции — за 14 месяцев1.

В ходе осуществления отдельных этапов деятельности по бюджетом реализуются бюджетные полномочия всех субъектов бюджетного правоотношения. Итак, бюджетный процесс является формой осуществления материальных бюджетных прав, которые предоставлены участникам бюджетного процесса.

1