§ 2. Правовые основы распределения

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

 

доходов и расходов за разными звеньями

 

бюджетной системы

Существование бюджетов разных уровней, с одной стороны, и значительная неравномерность финансового состояния разных регионов Украины и слоев населения — из другого, объективно предопределяют перераспределительные процессы финансовых ресурсов. Механизм перераспределения бюджетных средств является объектом централизованного государственного регулирования и во многом определяется системой налогообложения, монетарной политикой, макроэкономическими факторами, которые находятся в беспрерывном движении и развитии1. Соответственно, объективной необходимостью является постоянное усовершенствование самого механизма.

Основным источником распределения дохода между территориями является государственный бюджет. Мировая практика выработала три основных модели бюджетных систем, которые существуют в зарубежных странах. Первая модель предусматривает паевое распределение налогов между разными административными уровнями власти. За каждым уровнем бюджеты закреплены определенные паи доходов от налогов. Вторая модель характеризуется тем, что разные уровни власти применяют одинаковую базу налогообложения, устанавливая собственные налоговые ставки, т.е. общая ставка равняется сумме налоговых ставок всех уровней власти. Третья модель устанавливает полное размежевание отдельных налогов между разными уровнями власти, закрепляя их законодательно за разными бюджетами. Как правило, модель системы бюджетов формируется правительством страны путем комбинирования элементов всех трех моделей, но доминирующим есть какой-либо один подход1.

Государства осуществляют финансовое выравнивание, которое предусматривает регулирование доходов и расходов органов местного самоуправления. Следует отметить, что целесообразность выравнивания признана не только бюджетным законодательством. В частности, ст. 9 Европейской хартии о местном самоуправлении содержит положение, которым предусмотрена необходимость защиты финансово более слабых органов местного самоуправления путем внедрения процедур финансового выравнивания или аналогичных мероприятий, которые имеют целью исправить недостатка, обусловленные неравным распределением потенциальных ресурсов финансирования и положенного финансового бремени. Главным инструментом выравнивания практически во всех странах остаются трансферты.

Научное обоснование оптимального размера централизации величины финансовых ресурсов в бюджетной системе є важной и актуальной задачам. Уровень централизации в каждом конкретном периоде определяется финансовой политикой государства, исходя из условий, которые сложились в ее народнохозяйственном комплексе. Так, необходимость структурной перестройки экономики, ее территориального размещения будет требовать высшего уровня концентрации ресурсов в бюджете для их перераспределения на указанные цели. Кроме того, в собственности государства будут находиться области экономики, которые нуждаются в бюджетной поддержке. На уровень централизации в бюджете финансовых ресурсов влияют также система социальных гарантий, которая обеспечивается законодательством государства, расхода на оборону, государственное управление, экономические взаимоотношения с другими государствами и т.п..

При разработке механизма регулирования экономики, в котором бюджете принадлежит одна из центральных ролей, нужно учитывать, что одинаковых отрицательных следствий наносят как чрезмерная концентрация финансовых ресурсов в бюджете, так и его низкая доля. Рыночная экономика не способная успешно функционировать без вмешательства государства, которое осуществляется прежде всего через бюджет.

Ведущее место в бюджетной системе Украины принадлежит государственному бюджету. Из него финансируются расхода на осуществление государственных мероприятий в сфере хозяйственного и социально-культурного строительства, на оборону, содержание органов государственной власти и государственного управления. Через государственный бюджет осуществляется перераспределение части финансовых ресурсов между Автономной Республикой Крым, областями и городами республиканского подчинения. В свою очередь бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные, городские, сельские бюджеты обеспечивают финансирование хозяйственного и социально-культурного строительства, осуществляемого органами местного самоуправления.

Однако и сегодня остается значительной централизация средств в государственном бюджете. Доля местных бюджетов (с учетом всех трансфертов из государственного бюджета) представляла в сведенном бюджете Украины на 2002 г. лишь 36%. Такой есть и удельный вес общего фонда местных бюджетов в общем фонде сведенного бюджета. Местные бюджеты сбалансированы за доходами и расходами путем предоставления трансфертов из государственного бюджета (дотации выравнивания, субвенции) в общей сумме 8 млрд 570, 7 млн грн., а их удельный вес в местных бюджетах составляла 34%. Хотя в Бюджетной резолюции на 2002 г. предполагалось увеличение до 40% удельного веса местных бюджетов в сведенном бюджете Украины.

В частности, в проекте Закона о Государственном бюджете Украины на 2002 г. предлагалось изъять с 91 местного бюджета в государственный бюджет 3 млрд. 96,8 млн грн. превышение поступлений доходов свыше объемов бюджетов, определенные за формульными расчетами. Так, из бюджета города Киева дополнительно изымалось 50 % поступлений налога на прибыль в сумме 1 млрд 149,3 млн грн. Тем не менее, согласно ст. 19 Закона Украины «О столице Украины - город-герой Киев» налог на прибыль предприятий зачисляется в бюджет города в полном объеме.

В отличие от Закона Украины «О бюджетной системе Украины» Бюджетный кодекс содержит конкретизацию доходов лишь местных бюджетов, не определяя при этом конкретный перечень доходов государственного бюджета (в состав которого зачисляются налогу, неналоговые поступления, доходы от операций с капиталом и трансферты, гранты, дары). Это сделано с целью иметь возможность оперативно реагировать на смену перечня поступлений, в первую очередь налоговых, после принятия Налогового кодекса Украины и реформы налоговой системы государства.

Итак, доходы государственного бюджета ежегодно определяются Верховной Радой Украины и закрепляются в соответствующем законе, причем в самом законе законодатель не делает разности между понятиями налоговых и неналоговых поступлений и включает их к общему перечню доходных источников.

В частности, согласно Закону Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» к доходам общего фонда государственного бюджета принадлежат:

1) налог на прибыль предприятий (кроме налога на прибыль предприятий коммунальной собственности);

2) сбор за специальное использование водных ресурсов общегосударственного значения и сбор за пользование водами для нужд гидроэнергетики и водного транспорта;

3) сбор за специальное использование лесных ресурсов государственного значения;

4) платежи за пользование недрами общегосударственного значения;

5) акцизный сбор из произведенных в Украине товаров (кроме акцизного сбора из произведенных в Украине товаров, которая платится плательщиками по местонахождению в Автономной Республике Крым, 70% акцизного сбора из произведенных в Украине нефтепродуктов и транспортных средств);

6) акцизный сбор из ввезенных на территорию Украины товаров (кроме 70% акцизного сбора из ввезенных на территорию Украины нефтепродуктов и транспортных средств);

7) плата за лицензии на определенные виды хозяйственной деятельности (кроме платы за лицензии, которые выдаются Советом министров Автономной Республики Крым, исполнительными органами местных советов и местными органами исполнительной власти, и платы за лицензии на право розничной торговли алкогольными напитками и табачными изделиями);

8) средства, полученные за совершение консульских действий на территории Украины, и 90% средств, полученных за совершение консульских действий за пределами Украины, в установленному Кабинетом Министров Украины порядка;

9) ввозная пошлина (кроме 70% ввозной пошлины из нефтепродуктов и транспортных средств и шин к ним);

10) рентная плата за нефть и природный газ, которые добываются в Украине;

11) поступление от размещения в учреждениях банков временно свободных бюджетных средств, которые учитываются на счетах Государственного казначейства Украины;

12) государственная пошлина в части, которая согласно закону зачисляется в государственный бюджет;

13) поступление от санкций (штрафов, пени и т.п.), что применяются по решениям уполномоченных должностных лиц Антимонопольного комитета Украины, других органов исполнительной власти (кроме административных штрафов, которые накладываются исполнительными органами соответствующих советов и образованными ими в установленном порядке административными комиссиями), а также по решениям судов, принятыми за обращениями Государственной автомобильной инспекции Украины;

14) средства от реализации имущества, конфискованного по решению суда, сокровищ, имущества, полученного государством в порядке наследования или дарение, бесхозного имущества, валютных ценностей, которые пересылаются в международных почтовых отправлениях с нарушением норм актов Всемирного почтового союза, неврученных международных и внутренних почтовых отправлений, имущества с ограниченным сроком хранения, имущества, изъятого для обеспечения уплаты штрафов или с целью возмещения надлежащих государственному бюджету платежей, со следующим возмещением из государственного бюджета расходов, связанных с хранением, транспортировкам, экспертной оценкой, сертификацией, распоряжением указанным имуществом за счет поступления указанных средств, находок, а также валютные ценности и денежные средства, владельцы которых неизвестные;

15) дивиденды (доход), начисленные на акции (доли, паю) хозяйственных обществ, которые есть в государственной собственности;

16) 80% средств, полученных бюджетными учреждениями и организациями за сданные в виде лома и отходов золото, платину, метали платиновой группы, драгоценные камни, и 50% средств, полученных бюджетными учреждениями и организациями за сданное в виде лома и отходов серебро;

17) 20% поступлений в Государственный специализированный фонд финансирования общегосударственных расходов на авиационную деятельность и участие Украины в международных авиационных организациях;

18) 10% портового (административного) сбора;

19) отчисление от сумм превышения расчетной величины фонда оплаты труда на предприятиях-монополистах;

20) поступление от реализации разбронированных материальных ценностей мобилизационного резерва в объемах, определенных в приложении № 1 к этому Закону;

21) к размежеванию земель государственной и коммунальной собственности - 10% поступлений от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения, которые находятся в государственной собственности;

22) рентная плата за транзитную транспортировку природного газа;

23) рентная плата за транспортировку нефти;

24) рентная плата за транзитную транспортировку аммиака;

25) исполнительный сбор, взысканный государственной исполнительной службой;

26) поступление от Национальной акционерной компании «Нафтогаз Украины» в счет погашения задолженности текущего года перед Министерством обороны Украины по Соглашению между Кабинетом Министров Украины и Правительством Российской Федерации о передаче из Украины в Российскую Федерацию трудных бомбардировщиков ТУ-160 и ТУ-95 МС, крылатых ракет воздушного базирования большой дальности и оборудование;

27) 50% платы за аренду имущества (кроме военного имущества и имущества Национальной академии наук Украины), что принадлежит бюджетным учреждениям, которые содержатся за счет средств государственного бюджета;

28) средства, которые поступят от рекламодателей алкогольных напитков и табачных изделий;

29) поступление от собрания за подготовку к государственной регистрации авторского права и договоров, которые касаются права автора на произведение, и средств, полученных от продажи контрольных марок;

30) другие доходы, которые подлежат зачислению в Государственный бюджет Украины согласно ст. 29 Бюджетного кодекса Украины.

Относительно доходов местных бюджетов, то выше уже отмечались собственные доходы территориальных общин, которые не могут учитываться при осуществлении межбюджетных трансфертов. Местные бюджеты можно поделить на общий и специальный фонды. В свою очередь общий фонд может включать текущий бюджет и бюджет развития. Бюджет развития существует для финансирования инвестиционной и инновационной деятельности и финансирования других расходов.

Согласно статьям 14 и 72 БК Украины бюджет АРК и городские бюджеты могут приниматься с дефицитом исключительно в части дефицита бюджета развития, которое покрывается за счет заимствований. Утверждение других местных бюджетов с дефицитом не допускается.

К доходам, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, принадлежат такие налоги и сборы (обязательные платежи):

1) подоходный налог из граждан в части, определенной Бюджетным кодексом;

Согласно ст. 65 БК Украины установлены такие нормативы отчислений от подоходного налога из граждан в бюджеты местного самоуправления:

- к доходам бюджетов городов Киева и Севастополя - 100% общего объема подоходного налога из граждан, который взыскивается на территории этих городов;

- к доходам бюджетов городов республиканского (в Автономной Республике Крым) и областного значения - 75% от общего объема подоходного налога из граждан, который взыскивается на территории этих городов;

- к доходам бюджетов городов районного значения, сел, поселков или их объединений - 25% общего объема подоходного налога из граждан, который взыскивается на этой территории;

2) государственная пошлина в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам;

3) плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые их выдают исполнительные органы соответствующих советов;

4) плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;

5) плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности (за исключением платы за приобретение торговых патентов пунктами продажи нефтепродуктов - автозаправочными станциями, заправочными пунктами), что взыскивается исполнительными органами соответствующих советов;

6) поступление административных штрафов, которые накладываются исполнительными органами соответствующих советов или образованными ими в установленном порядке административными комиссиями;

7) единый налог для субъектов малого предпринимательства в части, которая принадлежит соответствующим бюджетам.

Из определенных налогов и сборов составляется корзина доходов, который закрепляется за бюджетами местного самоуправления. Корзина доходов бюджетов местного самоуправления определяется как совокупность налогов и сборов (обязательных платежей), что закрепленные Бюджетным кодексом на постоянной основе за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов. Объем корзины доходов соответствующего бюджета определяется с применением индекса относительной податкоспроможності бюджета города или района на основе данных о фактическом выполнении соответствующего бюджета за три последних бюджетных периода.

Бюджетный кодекс (ст. 66) содержит перечень состава доходов бюджета Автономной Республики Крым, областных и районных бюджетов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов.

1. Для обеспечения реализации общих социально-экономических и культурных программ территориальных общин доходы бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, формируются за счет:

1) 25 % подоходного налога из граждан, который взыскивается на соответствующей территории;

2) 25 % платы за землю, которая взыскивается на территории Автономной Республики Крым и соответствующей области;

3) платы за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются Советом министров Автономной Республики Крым и областными государственными администрациями.

2. Для обеспечения реализации общих социально-экономических и культурных программ территориальных общин доходы районных бюджетов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, формируются за счет:

1) 50 % подоходного налога из граждан, который взыскивается на территории сел, поселков, мост районного значения и их объединений;

2) 15 % платы за землю, которая платится на территории сел, поселков, мост районного значения и их объединений;

3) платы за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются районными государственными администрациями;

4) платы за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая взыскивается районными государственными администрациями;

5) поступление административных штрафов, которые накладываются районными государственными администрациями или образованными ими в установленном порядке административными комиссиями.

Расходы государственного бюджета и бюджетов местного самоуправления отображают значительную часть расходов, которые осуществляются государственными и муниципальными органами власти. Размер расходов фактически определяет размер свободы деятельности соответствующих органов власти. Расходы - это расхода, которые связаны с выполнением первоочередных нужд. К основным расходам принадлежат расходы на:

- финансирование сети предприятий, учреждений и организаций, которые содержатся за счет средств соответствующего бюджета и действуют на начало бюджетного периода;

- социальные расходы;

- финансирование инвестиционной и инновационной деятельности;

- другие расходы, связанные с обеспечением задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Состав и структура расходов государственного и местных бюджетов определяются их экономическим содержанием, функциональным назначением, ролью в распределении внутреннего валового продукта. К общим принципам распределения расходов между звеньями бюджетной системы Украины принадлежат подведомственность (подчиненность) учреждений и организаций, которые финансируются из соответствующего бюджета, и значимость мероприятий, которые финансируются.

Как и органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах положенных на них функций осуществляют расходную политику на соответствующих административных территориях. Расходы местных бюджетов делятся на расходы, связанные с выполнением собственных полномочий, и расходы, связанные с выполнением делегированных полномочий.

Бюджетное законодательство определяет перечень расходов, которые финансируются исключительно за счет средств местных бюджетов и не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов.

К таким расходам принадлежат расходы на: 1) местную пожарную охрану; 2) внешкольное образование; 3) социальная защита и социальное обеспечение: а) программы местного значения относительно детей, молодые, женщин, семьи; б) местные программы социальной защиты отдельных категорий населения; 4) местные программы развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства населенных пунктов; 5) культурно-художественные программы местного значения; 6) программы поддержки кинематографии и средств массовой информации местного значения; 7) местные программы по развитию физической культуры и спорта; 8) типичное проектирование, реставрацию и охрану памяток архитектуры местного значения; 9) транспорт, дорожное хозяйство: а) регулирование цен на услуги метрополитену по решениям органов местного самоуправления; б) эксплуатацию дорожной системы местного значения (в том числе работы, которые проводятся специализированными монтажно-експлуатаційними подразделами); в) строительство, реконструкцию, ремонт и содержания дорог местного значения; 10) мероприятия по организации спасания на водах; 11) обслуживание долга органов местного самоуправления; 12) программы природоохранных мероприятий местного значения; 13) управление коммунальным имуществом; 14) регулирование земельных отношений; 15) другие программы, утвержденные соответствующим советом согласно закону.

Вместе с тем размежевание расходов на такие, которые берутся и не берутся к обсчету объемов межбюджетных трансфертов, не означает существования двойного бюджета местных органов власти, а применяется исключительно для исчисления межбюджетных трансфертов. Во время выполнения бюджетов все поступления в общий фонд аккумулируют на едином счете соответствующего местного бюджета и используются на финансирование всех предусмотренных расходов, которые финансируются за счет средств общего фонда.

Например, в Кривом Роге в бюджете города впервые появилась статья расходов на поддержку малого и среднего предпринимательства. На это выделено 100 тыс. грн. Эти средства предполагается вложить у издание методического пособия для предпринимателей города. Кроме того, в бюджете предусмотренные расходы на внедрение системы рейтинговой оценки работы служб исполкома горсовета по вопросам выполнения согласительных процедур для предпринимателей города, на финансирование разного рода консультаций, семинаров и лекций для предпринимателей, на финансирование программы поддержки частных предпринимателей, которые открывают свой бизнес1.

Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 63) и Бюджетный кодекс Украины (ст. 71) устанавливают, что местный бюджет делится на текущий бюджет и бюджет развития. Последний является составляющей специальный фонда местных бюджетов. Поступление в бюджет развития местных бюджетов включают:

1) средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения;

2) поступление дивидендов, начисленных на акции (доли, паю) хозяйственных обществ, которые есть в собственности соответствующей территориальной общины;

3) средства от возвращения займов, которые предоставлялись из соответствующего бюджета ко вступлению в силу Бюджетным кодексом, и проценты, уплаченные за пользование ими;

4) средства, которые передаются из другой части местного бюджета по решению соответствующего совета;

5) заимствование, осуществленные в установленном законом порядке;

6) субвенции из других бюджетов во исполнение инвестиционных проектов.

Ресурсы, которые поступили в бюджет развития местных бюджетов, направляются на развитие местной социальной и производственной инфраструктуры. В частности, к расходам бюджета развития принадлежат: 1) погашение основной суммы долга; 2) капитальные вложения; 3) взносы местных органов власти к уставным фондам субъектов предпринимательской деятельности.

Одной из особенностей функционирования бюджета развития есть определения его временных интервалов, поскольку инвестиционные и инновационные проекты, которые лежат в основе планирования бюджета развития, могут реализовываться в несколько этапов на протяжении нескольких бюджетных периодов. Это дает возможность органам местной власти экономить средства на большие программы или распределять расхода на них рівномірніше на протяжении нескольких лет.

Как отмечалось, одним из источников формирования доходов бюджета развития местных бюджетов есть заимствования. Заимствование к местным бюджетам осуществляются в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины, на определенную цель и подлежат обязательному возвращению. Заимствование к соответствующим бюджетам могут быть осуществлены лишь в бюджет развития в пределах, установленных законодательством, и под собственную ответственность органа местной власти или местного самоуправления, поскольку государство не несет ответственности относительно обязательств за заимствованиями к местным бюджетам. Расходы на обслуживание долга осуществляются за счет средств общего фонда бюджета.

Для обеспечения стабильности и бездефицитности местных бюджетов законодательство установило максимальную границу размера заимствований. В частности, расходы на обслуживание долга местных бюджетов не могут ежегодно превышать 10% расходов от общего фонда соответствующего местного бюджета на протяжении любого бюджетного периода, когда планируется обслуживание долга. Если в процессе погашения основной суммы долга, обусловленной договором между кредитором и заемщиком, и платежей из его обслуживание возбуждено график погашения по вине заемщика, соответствующий совет не имеет права осуществлять новые заимствования на протяжении 5 следующих лет.

Для покрытия временных кассовых разрывов, которые возникают во время выполнения общего фонда местного бюджета, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов по решению Верховной Рады Автономной Республики Крым или соответствующего совета могут получать краткосрочные ссуды в финансово-кредитных учреждениях на срок до трех месяцев, но в пределах текущего бюджетного периода. Порядок получения таких ссуд определяет Министерство финансов Украины. При этом предоставление ссуд с одного бюджета другому запрещается. Это положение является новацией сравнительно со старым законодательством и полностью отвечает принципам формирования бюджетной системы Украины.

1