§ 4. Состав доходов

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

 

и расходов бюджетов

Бюджетный кодекс предусматривает две составу бюджета - общий и специальный фонды. Такое размежевание первоначально было предложено в Законе Украины «О Государственном бюджете Украины на 2000 год» и из того времени постепенно перешло на местные бюджеты. В частности, в пределах имеющихся фондов сметы бюджетных учреждений состоят из двух частей - общего и специальный фондов.

Размежевание бюджета на две части обусловлены необходимостью усиления контроля за расходованием средств, которые мобилизуются государством к централизованным фондам. С созданием специальный фонда бюджета к его составу начали зачисляться бывшие внебюджетные целевые фонды средств, в частности Фонд социального страхования, занятости населения и т.п.. Это дало возможность оптимизировать систему государственного контроля относительно расходования средств бюджета как государственного, так и местных.

К общему фонду бюджета включаются все доходы (за исключением тех, что поступают в центральный), все расходы за счет поступлений в общий фонд бюджета, а также финансирование общего фонда. Фактически за счет средств общего фонда финансируются текущие нужды государства. Средства, которые мобилизуются к общему фонду бюджета, не имеют конкретного целевого назначения - они формируют централизованный фонд государства, за счет которого правительство финансирует государственные нужды, предусмотренные текущими финансовыми планами.

К специальный фонду бюджета включаются: бюджетные назначения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений; гранты и дары, полученные распорядителями бюджетных средств на конкретную цель; разность между доходами и расходами специальный фонда. Источника формирования специальный фонда определяются исключительно законами. Таким образом государство старается отстранить значительные нарушения относительно образования отдельными ведомствами собственных целевых фондов и несанкционированного определения источников их образования. Особенностью специального фонда является то, что финансирование конкретных мероприятий может осуществляться исключительно в пределах средств, которые поступили к фонду на соответствующую цель.

Такую, согласно Закону Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» финансирование программ и мероприятий по социальной защите инвалидов осуществляется за счет поступлений в Фонд Украины социальной защиты инвалидов. Мероприятия, связанные с охраной окружающей природной среды, финансируются в размере 30% сбора за загрязнение окружающей природной среды.

Бюджетный кодекс четко закрепил запрет на создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти АРК и местного самоуправления, другими бюджетными учреждениями. Такое положение Кодекса полностью отвечает принципу полноты бюджетной системы.

Действующее законодательство предусматривает в случае закрепления соответствующей нормы в Законе о Государственном бюджете Украины возможность передачи средств между общим и специальный фондами бюджета. В частности, согласно законам о Государственном бюджете на 2002, 2003 года часть поступлений от общегосударственных налогов в процентном отчислении зачисляется к специальный фонду государственного бюджета с целью формирования необходимой для предусмотренного финансирования расходов суммы средств.

Ежегодно Закон о Государственном бюджете Украины предусматривает распределение бюджета на общий и специальный фонды. Следует отметить, что Бюджетный кодекс ограничил право местных органов власти на создание специальный фонда в составе местного бюджета исключительно при наличии соответствующего положения в Законе о Государственном бюджете. Вместе с тем закрепление Бюджетным кодексом нормы, которая «бюджет может состоять из общего и специальный фондов» свидетельствует о возможности правительства отказаться от деления бюджета на указанные фонды в случае признания деления нецелесообразным и неэффективным. Разрабатывая Основные основы бюджетной политики на следующий год, правительство, базируясь на показателях планированных доходов и расходов должен решать вопрос относительно целесообразности финансирования расходов за счет средств специальный фонда.

Так, по итогам выполнения Государственного бюджета Украины за 2000 г., что был утвержденный бездефицитным, был зафиксированный профіцит. Счетная палата Украины в своем отчете за 2001 г. указала, что профіцит в сумме 697,3 млн грн. образовался за счет перевыполнения доходной части специальный фонда и недофинансирование Министерством финансов Украины и Государственным казначейством Украины отдельных расходов при наличии средств на счетах государственного бюджета. Тем не менее, если согласно международной практике из доходов государственного бюджета исключить поступление от приватизации, учесть размер кредиторской задолженности бюджетных учреждений, а также задолженность бюджета из возвращения предприятиям налога на добавленную стоимость за экспортными поставками, то дефицит государственного бюджета за 2000 г. превысил 8 млрд грн.1.

Каждый бюджет всегда состоит из двух частей — доходной и расходной. Доходами бюджета есть все налогу, неналоговые и другие поступления на безвозвратной основе, взыскание которых предусмотрено законодательством Украины (включая трансферты, дары, гранты). Итак, доходами бюджета могут быть как обязанности, так и добровольные поступления в бюджет, которые используются государством для осуществления ее функций и регулируются правовыми нормами.

Бюджетные доходы можно классифицировать за несколькими основаниями. Например, за социально-экономическими признаками доходы бюджетов делятся на доходы от хозяйственной деятельности, от внешнеэкономической деятельности, от использования природных ресурсов, от государственных монополий, таможенные платежи, собрание и другие неналоговые платежи и т.п.. За порядком зачисления в бюджет доходы делятся на собственные, закрепленные и регулирующие. Порядок зачисления доходов определяют Бюджетный кодекс, Закон о Государственном бюджете и текущих актах о бюджете местных органов власти.

Собственные доходы бюджетов формируются за счет поступлений от собственных источников. Конституция Украины, законы Украины «О местном самоуправлении» и «О собственности» создают правовую базу для формирования собственных доходов местных бюджетов, основанных, в первую очередь, на коммунальной собственности территориальных общин. Бюджетное законодательство в свою очередь конкретизирует общие нормы вышеупомянутых нормативно-правовых актов. В частности, согласно ст. 69 БК Украины к доходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, принадлежат:

- местные налоги и сборы, которые зачисляются в бюджеты местного самоуправления;

- поступление сумм процентов за пользование временно свободными бюджетными средствами;

- поступление дивидендов, начисленных на акции (доли, паю) хозяйственных обществ, которые есть в собственности соответствующей территориальной общины;

- плата за загрязнение окружающей природной среды в части, которая зачисляется в соответствующий бюджет;

- средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения;

- плата за аренду имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности;

- налог на прибыль предприятий коммунальной собственности;

- платежи за специальное использование природных ресурсов местного значения и прочие.

Закрепленные доходы — это доходы, отнесение которых к определенному уровню бюджета осуществляется согласно Бюджетному кодексу Украины на долгодействующей основе в размере территориального поступления или в твердо фиксированном размере. Например, закрепленным доходом бюджетов городов Киева и Севастополя есть 100% общего объема подоходного налога из граждан, который взыскивается на территории этих городов. К доходам, которые закрепляются за бюджетами местного самоуправления, принадлежат плата за лицензии на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты, которые выдаются исполнительными органами соответствующих советов, плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности и т.п.. Закон о Государственном бюджете каждый год предусматривает состав закрепленных доходов государственного бюджета в полном или процентном отчислении от поступлений. В частности, последними годами налог на добавленную стоимость в полном объеме поступает в государственный бюджет.

Регулирующие доходы — это доходы, поступление которых в бюджеты низших уровней ежегодно определяет Верховная Рада Украины или представительный орган местной власти при утверждении своих актов о бюджете. Юридическим основанием зачисления регулирующих доходов в каждый бюджет низшего уровня есть правовой акт о бюджете высшего уровня, т.е. зачисление регулирующих доходов к региональным бюджетам и бюджетам АРК, городов Киева и Севастополя осуществляется на основании Закона о Государственном бюджете. Зачисление к сельскому или поселкового бюджета осуществляются на основании решения о районном бюджете.

Рядом с процентными отчислениями от территориальных поступлений общегосударственных налогов и сборов как основного метода бюджетного регулирования, в Украине применяются такие методы, как дотация выравнивания и субвенция. Доходы могут формироваться также за счет межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. Кроме того, источником формирования доходной части бюджета могут быть заемные средства, потребность в которых возникает в связи с невозможностью покрыть необходимые бюджетные расходы за счет запланированных поступлений.

По юридической форме доходы бюджетной системы делятся на налоговые и неналоговые. Поскольку по своей природе именно налоговые платежи большей мерой отвечают рыночной экономике, формирование доходной части бюджетов в основному сориентировано на налоговые доходы. В частности, согласно законам о Государственном бюджете устанавливалось такое процентное соотношение налоговых и неналоговых доходов: в 2000 г. - 55 % до 28, 7%; в 2001 г. - 56,4% до 34, 5%; в 2003 г. - 66,6% до 27,1 %.

В связи с этим важное значение имеет постоянное усовершенствование системы мобилизации доходов бюджета, лучшее использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Действующая в Украине система взаимоотношений хозяйственных субъектов с бюджетом включает налог на доходы, плату за землю, налог с владельцев транспортных средств, вывозная пошлина, таможенный доход, плату за воду, отчисление на геологоразведочные работы и ряд других обязательных платежей. Эти платежи отвечают общим требованиям налогообложения, тем не менее через несовершенство порядка исчисления и взыскания не выполняют надлежащих функций.

Говоря о налоговых поступлениях, нужно подчеркнуть отрицательную ситуацию, которая сложилась в стране в соотношении между прямыми и косвенными налогами. В общей сумме налогов, уплаченных в бюджет всеми плательщиками, прямые налоги представляют большую часть. Большая доля косвенных налогов, а это налог на добавленную стоимость и акцизный сбор, свидетельствует о несовершенстве налоговой системы, ее фискальный характер и общую низкую налоговую культуру. Главное назначение косвенных налогов - регулирование экономических процессов через изъятие дополнительных необоснованных доходов. Мировой опыт подтверждает, что их доля должна представлять в доходах бюджета не больше как 10-15 %. За такого соотношения косвенные налоги не могут существенным образом деформировать налоговую систему государства. Экономических условий для широкого применения косвенных налогов (в первую очередь НДС) на современном этапе развития в Украине нет. Наоборот, важным есть соотношения выплачиваемых налогов с общеэкономическими показателями, прежде всего с валовым внутренним продуктом и общим объемом финансовых ресурсов государства.

Расходы бюджета — средства, которые направляются на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом, за исключением средств на погашение основной суммы долга и возвращение переизбытка уплаченных в бюджет сумм. Направление расходов осуществляется согласно задачам, которые стоят перед государством и органами местного самоуправления в конкретный период. Размер расходов бюджетной системы находится в тесной взаимосвязи с ее доходами, поскольку власть не может разрешить израсходовать больше, чем планирует получить. Поскольку доходы бюджета всегда ограничены, государство финансирует приоритетные расходы и лишь при наличии остатков средств может финансировать другие потребности. Соответственно, в процессе выполнения бюджетов происходит корректирование показателей доходной и расходной частей.

Как отмечают научный работники, понятие расходов государственного и местного бюджетов значительно шире, чем процесс включения в соответствующие бюджеты расходов на содержание конкретных областей и учреждений и отпуска им средств — бюджетного финансирования. В институт расходов государственного и местного бюджетов нужно отнести целевое, целесообразное и эффективное использования (кассовые и фактические расходы) средств распорядителями бюджетных кредитов1.

Как и доходы, расходы бюджета можно классифицировать за рядом признаков. В первую очередь, состав расходов зависит от задач и функций государства, которые и создают подпочву для социально-экономической классификации. Согласно нее расходы делятся на финансирование: национальной экономики; социально-культурных мероприятий; государственных и муниципальных программ и инвестиций; содержание органов государственной и муниципальной власти, правоохранительных органов, судов, прокуратуры; на внешнеэкономическую деятельность; на оборону и т.п..

Поскольку основные функции управления государством, в том числе обеспечения национальной экономики, регулирование финансово-кредитной системы приходятся на органы государственной власти, соответственно значительная часть расходов осуществляется за счет средств Государственного бюджета Украины. Исходя из общественных нужд, функций и задач государства, расходы Государственного бюджета Украины было разделено за функциональными признаками на десять основных групп:

1) общегосударственные функции; 2) оборона; 3) общественный порядок, безопасность и судебная власть; 4) экономическая деятельность; 5) охрана окружающей природной среды; 6) жилищно-коммунальное хозяйство; 7) здравоохранение; 8) духовное и физическое развитие; 9) образование; 10) социальная защита и социальное обеспечение.

Из государственного бюджета финансируются расходы, связанные с правоохранительной деятельностью, обеспечением безопасности государства, на функционирование судебных органов, органов государственной власти, налоговой и таможенной службы и т.п.. За счет средств государственного бюджета финансируются мероприятия по образованию государственных и финансовых резервов. В то же время анализ отчетов Счетной палаты Украины свидетельствует, что большей частью органы государственной власти не соблюдают требований, установленных бюджетным законодательством. В частности, системного характера приобрел на протяжении последних лет такой вид нецелевого использования бюджетных средств, как формирование главными распорядителями средств непредвиденных законодательством резервов за счет средств Государственного бюджета Украины. Например, на протяжении 1999—2000 лет Министерством топлива и энергетики Украины безосновательно создавался резерв за счет средств государственного бюджета на поддержку угледобывающих предприятий в общей сумме 64,2 млн. грн. Этот резерв распределялся руководством Министерства между предприятиями области на собственное усмотрение1.

К сожалению, не все принципы, провозглашенные в Конституции Украины, отображаются в бюджетной политике государства. В частности, провозглашение Украины социальным государством предусматривает направление значительной суммы средств на финансирование социальной политики.

В выводах и предложениях к проекту Закона о Государственном бюджете Украины на 2002 год Счетная палата Украины отмечала, что в проекте не предусмотрено обеспечения финансовыми ресурсами таких важных социальных нужд, как выплаты пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы, погашение задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы. В частности, на погашение задолженности по социальным выплатам гражданам, которые пострадали вследствие Чернобыльской катастрофы, которая представляет свыше 750 млн грн., предусмотрено выделить лишь 100 млн грн. На погашение задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы не запланировано ни одной копейки, хотя такая задолженность уже превысила 140 млн. грн.

Удельный вес расходов социального направления в общей сумме расходов проекта сведенного бюджета на 2002 г. за расчетами Счетной палаты составляет лишь 49,8 % и уменьшится против бюджета 2001 г. на 1,5 пункта. Следует отметить, что реализация социально ориентированной модели рыночной экономики за активного участия государства возможная лишь на основе существования эффективной экономики, которая имеет социально направленную структуру производственной и непроизводственной сфер.

Например, государственный бюджет Швеции имеет четкое социальное направление. Население имеет высокая степень защищенности. На социальные нужды тратится 33% ВВП, т.е. почти половина расходной части бюджета, которая в целом составляет 70% ВВП. При этом дефицит государственного бюджета равняется в среднем 15% ВВП. Это не по силам даже такой экономике, как шведская. Поэтому разрабатывается программа сокращения дефицита бюджета за счет увеличения налогов на частный сектор и уменьшение расходов на государственный сектор.

В Государственный бюджет Украины включено также тайные расходы, которые связаны с государственной тайной, в связи с чем объяснение их расходования в бюджете не предполагается. Тайные расходы предусмотрены на деятельность органов государственной власти в интересах национальной безопасности. Учитывая общие принципы финансового контроля, расходование тайных расходов не может осуществляться абсолютно бесконтрольно со стороны государства и должно предусматривать специальный правовой режим. В частности, контроль за проводкой тайных расходов осуществляют Счетная палата и Министерство финансов Украины в порядке, определенном Верховным Советом Украины. Отчеты о проведенных тайных расходах рассматриваются парламентскими комитетами по вопросам бюджета, по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности, по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией, по вопросам национальной безопасности и обороны. Бюджетный кодекс предусматривает, что отдельные отчеты о проведенных тайных расходах парламент рассматривает на закрытом заседании.

За экономическим содержанием расходы делятся на текущие, капитальные и расходы на кредитование за вычитанием погашения. Их состав определяет Кабинет Министров Украины. Ведущее место в этой классификации принадлежит текущим расходам, которые обеспечивают постоянное финансирование задач и функций государства и органов местного самоуправления. Они направляются на содержание бюджетных учреждений, организаций и органов, которые действуют на начало бюджетного периода; на финансирование утвержденных национальных или муниципальных программ; на финансирование мероприятий социального назначения и прочее. К текущим расходам относят и трансферты бюджетам местного самоуправления, трансферты населению или определенным группам населения, трансферты предприятиям или другим странам.

В свою очередь капитальные расходы направлены на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, ноу-хау, на расширенное воспроизведение. Среди капиталовложений можно назвать средства, которые их используют на приобретение земельных участков, зданий, сооружений и оборудование; расхода согласно прямым кредитным обязательствам и кредитным гарантиям или на приобретение других финансовых активов; расхода на проводку научно-исследовательской работы, образование и повышение квалификации.

Объемы государственных капитальных вложений по министерствам, ведомствам, а также перечни строений производственного и социального назначения, которые сооружаются с привлечением капитальных вложений за счет средств государственного бюджета, ежегодно распределяются и утверждаются Кабинетом Министров Украины, и, как правило, со значительным опозданием: в 2000 г. — 23 августа 2000 г.1, в 2001 г. — 2 апреля 2001 г.1. Это крайне отрицательно влияет на эффективность использования бюджетных средств.

Юридическое значение деления расходов на текущие и капитальные состоит в потому, что при наличии бюджетного дефицита в первую очередь будут финансироваться текущие расходы. Формирование и планирование показателей расходов бюджета за экономическим содержанием, за главными распорядителями бюджетных средств и функциональными признаками дает возможность государству направлять средства, полученные в первую очередь от уплаты налогов, на конкретно определенные цели. Такой подход дает возможность осуществлять всесторонний учет и анализ расходования бюджетных средств за целевым направлением и информировать общество относительно осуществленных расходов, в том числе на социальную сферу.

Принцип сбалансированности, заложенный в ст. 7 Бюджетного кодекса, предусматривает соотношение объемов доходов и расходов на соответствующий бюджетный период. Этот принцип базируется на нормах Конституции Украины, которая закрепляет намерение государства к сбалансированности бюджета Украины (ч. 3 ст. 95). Отсюда возникает актуальный вопрос относительно дефицита или профіциту бюджета.

Дефицит бюджета — это сумма, на которую уровень расходов бюджета превышает уровень поступлений. Его покрывают путем образования государственного долга, а также в определенной степени с помощью других средств. Государственный долг состоит из средств, одолженных правительством для покрытия бюджетного дефицита, за исключением тех, что используются на возврат долга. Если сумма поступлений большая за суммы расходов, то разность между ними называется положительным сальдо или излишком бюджета. Средства, которые образовывают положительное сальдо, используют для уменьшения долга или для удовлетворения некоторых других нужд. Итак, бюджетный дефицит - превышение расходов бюджета над его доходами. Это показатель отрицательных явлений в экономике, которые предопределяют инфляцию денежной единицы. Причинами возникновения дефицита есть: спад производства; снижение эффективности функционирования отдельных областей; несвоевременная проводка структурных изменений в экономике или ее технического переоснащения; большие военные расходы; другие объективные и субъективные факторы, которые влияют на экономическую и социальную политику государства.

Бюджетный дефицит - явление почти постоянное в экономике каждого государства, поэтому важное значение имеют его размеры и методы ликвидации. Для населения наличие дефицита имеет опосредствованное значение, но самое население государства путем уплаты налогов принимает непосредственное участие в возвращении привлеченных кредитных ресурсов. Бездефицитный бюджет является объективным требованием нормального экономического развития государства.

Профіцит бюджета — это превышение доходов бюджета над его расходами. Действующее законодательство предусматривает, что профіцит бюджета утверждается исключительно с целью погашения основной суммы долга.

Бюджетный кодекс предусматривает возможность принятия Государственного бюджета Украины, а также бюджета АРК и городских бюджетов на соответствующий бюджетный период с дефицитом исключительно в случае наличия обоснованных источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Таким образом законодательство устанавливает исключительный перечень бюджетов, которые могут быть приняты с дефицитом и границы полномочий органов государственной и муниципальной власти.

Кроме того, государство установило предельный объем государственного долга (как внешнего, так и внутреннего), что не должен превышать 60% фактического годового объема валового внутреннего продукта Украины (п. 2 ст. 18 БК Украины). В случае превышения указанной величины правительство государства обязано принять меры для приведения этой величины в соответствие с установленными требованиями. Предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, долга АРК или местного самоуправления, предельный объем предоставления гарантий устанавливается на каждый бюджетный год соответственно Законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете. Особенности правового регулирования отношений в сфере заимствований будет рассмотрено дальше.

Если запланированные доходы равняют запланированным расходам, бюджет принимается бездефицитным. В частности, бездефицитным был  Государственный бюджет Украины, принятый на 2000 г. Государственные бюджеты Украины на 2002 и 2003 года приняты с дефицитом.

Значительный уровень дефицита государственного бюджета и невзвешенная политика предоставления государственных гарантий субъектам хозяйствования за внешними заимствованиями стали основными факторами накопления и рост долговых обязательств государства и расходов на обслуживание долга. Эти факторы привели к возникновению долговой проблемы в бюджетно-финансовой системе Украины, а отсюда обязательство государства относительно погашения основной суммы государственного долга и его обслуживание есть и будут оставаться ключевой проблемой бюджетной политики на следующие несколько лет. В частности, наибольшие выплаты из погашения заимствований государства приходятся на 2003-2006 года.

В составе бюджетов предполагается резервный фонд — определенный объем нераспределенных расходов, который на протяжении года может использоваться на финансирование непредвиденных расходов, которые не имеют постоянного характера и не могут предполагаться при составлении проекта бюджета. Так, за счет средств резервного фонда осуществляется финансирование расходов на устранение отрицательных следствий, вызванных чрезвычайным состоянием, в частности проводятся работы по ликвидации аварий, стихийного бедствия. В то же время не раз отмечалось, что система финансирования государством мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийного бедствия, есть непрозрачной и основывается на несовершенном нормативно-правовом и организационном обеспечении, которое приводит к нецелевому и незаконному использованию средств государственного бюджета.

Резервный фонд включается в состав общего фонда бюджета и не может превышать одного процента от объема его расходов. Наличие резервного фонда для государственного бюджета есть обязательной, для местных их создают по решению соответствующих советов. Порядок использования средств из резервного фонда бюджета определяется Кабинетом Министров Украины путем принятия соответствующих постановлений1.

Для получения помощи из резервного фонда необходимо предоставить обоснованное заявление с выводами Министерства финансов и Министерства экономики относительно необходимости и эффективности финансирования расходов за счет средств фонда. Законодательство установило запрет относительно расходования средств резервного фонда на: 1) погашение долгов, включая те, за которыми выданы гарантии правительства; 2) увеличение сумм за статьями расходов, предусмотренных в бюджете. Сумма средств, которые выделяются из резервного фонда на финансирование одного мероприятия, не может превышать 20% общей суммы резервного фонда2.

Расходование средств из резервного фонда является подконтрольным процессом, и соответствующие органы исполнительной власти - Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, местные государственные администрации и исполнительные органы местного самоуправления ежемесячно отчитываются соответственно перед своими представительными органами относительно расходования средств из резервного фонда соответствующего бюджета. В частности, КМУ ежемесячно должен подавать в парламент отчеты о расходовании средств из резервного фонда с обоснованием необходимости, экономичности и эффективности таких расходов.

1