§ 2. Бюджетное право

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 

 

и бюджетное правоотношение.

 

Бюджетное законодательство

В системе финансового права, которое делится на правовые институты, бюджетное право занимает ведущее место и многими научный работниками рассматривается как підгалузь финансового права. Бюджетное право — центральная часть финансового права, поскольку сфера государственных финансов, которые выступают непосредственно предметом исследования последнего, неразрывно связанная с отношениями в сфере образования, распределения и расходование средств бюджетной системы. Такие отношения являются предметом бюджетного права, которое неразрывно связано с другими разделами и институтами финансового права. Итак, бюджетное право Украины — это совокупность финансово-правовых норм, которые регулируют финансовое отношения, которое возникало в связи с бюджетной деятельностью, т.е. образованием, распределением и использованием средств государственного и местных бюджетов.

Круг отношений в сфере бюджетной деятельности есть довольно широким, поскольку включает отношения, связанные с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Украины, структурой доходов и расходов бюджетной системы, их распределением между ее звеньями, осуществлением межбюджетных трансфертов и размежеванием компетенции органов государственной и муниципальной власти, а также с организацией бюджетного процесса.

Бюджетно-правові нормы — составная часть финансового права. Их характеризуют те самые особенности, что и финансовые нормы: категоричный характер императивности, отсутствие оперативной самостоятельности для участников бюджетных отношений. Бюджетно-правові нормы регулируют отношения при формировании бюджетной системы, распределении доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы и осуществление межбюджетных трансфертов, а также определяют правовую регламентацию бюджетного процесса и компетенцию его участников. Итак, бюджетное правоотношение — это общественное отношение, урегулированные бюджетно-правовими нормами и связанные с распределением и расходованием ресурсов, аккумулированных бюджетной системой страны.

Бюджетно-правові нормы определяют права и обязанности субъектов бюджетных отношений, указывают на обставить, за которые участники этих отношений становятся носителями конкретных прав и обязанностей, и предусматривают следствия, которые наступают в случае невыполнения требований, установленных этими нормами. Закрепляя на уровне нормативно-правового акта компетенцию органов государственной и местной власти, а также права и обязанности участников бюджетных отношений, бюджетные нормы предоставляют экономическим (бюджетным) отношениям официального характера, который защищается государством и подкрепляется ее імперативно-властными полномочиями.

Таким образом, бюджетное правоотношение являются следствием правового регулирования государством общественных (экономических) отношений, которая оказывается в предоставлении этим отношениям юридической формы. Следует отметить, что именно в бюджетной деятельности любой ее акт (распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы, использование бюджетных ассигнований) может осуществляться исключительно на основе правового акта. Научный работники усматривают в этом неразрывное единство материальной и правовой сторон бюджетных отношений1.

К особым чертам, которые характеризуют бюджетные отношения, нужно отнести также суженное, сравнительно с финансовыми, круг субъектов таких отношений. В частности, участниками бюджетных отношений не могут выступать физический лица, поскольку они согласно действующему законодательству не могут непосредственно получать средства из бюджетов любого уровня на собственное финансирование. Каждый участник бюджетных отношений принимает участие в формировании, распределении или использовании средств, собранных в бюджет соответствующего уровня, на одной или всех стадіях бюджетного процесса.

Понятно, что ведущее место в бюджетных отношениях занимают представительные органы, которые своими решениями утверждают акты о бюджете, а также органы исполнительной власти (центральной или на местном уровне), которые являются основными исполнителями бюджетов. Отдельное место принадлежит органам специальной компетенции в области финансов (Министерству финансов, Государственному казначейству и т.п.), которые непосредственно обеспечивают бюджетную деятельность.

Бюджетно-правові нормы можно классифицировать по смыслу на материальные и процессуальные. Материальные нормы устанавливают материальное содержание бюджета: структуру бюджетной системы, источника доходов и расходов, их объемы, порядок закрепления за разными звеньями бюджетной системы, осуществление межбюджетных трансфертов и т.п.. Их объединяют в финансово-правовой институт — бюджетное устройство, которое является составляющей бюджетного права. Процессуальные бюджетно-правові нормы регулируют бюджетный процесс, т.е. отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждение бюджета, осуществление его выполнения, а также составление, рассмотрение и утверждения отчетности о выполнении бюджета. Такие нормы объединены в финансово-правовой институт — бюджетный процесс.

За временем действия бюджетно-правові нормы разделяют на постоянно действующие и периодические. Этот критерий классификации особенно заслуживает внимания, поскольку характеризует такую особенность бюджетных отношений, как периодический характер. Постоянно действующие нормы содержатся в Бюджетном кодексе Украины, Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине», имеют определяющий характер при установлении бюджетной системы и определении бюджетных полномочий участников бюджетного процесса. Постоянно действующие бюджетно-правові нормы не ограниченные во времени, они существуют, пока субъекты отношений сохраняют свою правомочность.

Нормы, которые имеют периодический характер, содержатся в ежегодных актах о бюджете, которые утверждают представительные органы, и в нормативно-правовых актах, которые их принимают органы исполнительной власти на их обеспечение. Поскольку акты о бюджете (Закон о Государственном бюджете Украины и решения местных советов) действуют лишь на протяжении бюджетного периода, т.е. с 1 января по 31 декабря, бюджетное правоотношение также ограничивало свое действие исключительно указанными границами. 31 декабря учреждения Государственного казначейства Украины закрывают счета бюджетным учреждениям, которые финансируются за счет соответствующего бюджета, и открывают их с 1 января в пределах бюджетных назначений, установленных очередным актом о бюджете.

Очередной особенностью бюджетных отношений есть их большая деталізованість. Поскольку средств на финансирование расходов некогда не хватает и государство вынуждено финансировать лишь неотложные нужды, она должны детально регламентировать права и обязанности всех участников бюджетного процесса для обеспечения эффективного, целевого и экономного расходования финансовых ресурсов и обеспечение их постоянного и планового поступления в бюджет определенного уровня, соответственно, порядок отпуска средств и их расходование установлен в актах, которые входят в бюджетное законодательство.

Согласно Бюджетному кодексу бюджетное законодательство Украины представляет: Конституция Украины; Бюджетный кодекс Украины; Закон о Государственном бюджете на текущий год; другие законы, которые регулируют бюджетное отношения; нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины; нормативно-правовые акты центральных органов исполнительной власти; решение органов Автономной Республики Крым, местных государственных администраций, органов местного самоуправления.

Конституцией Украины (ст. 95) определены общие основы формирования бюджетной системы Украины, построенные на справедливом и непредубежденном распределении общественного богатства между гражданами и территориальными общинами. Исключительно Закон о Государственном бюджете Украины определяет любые расходы государства на общеобщественные нужды, размер и целевое направление этих расходов. Таким образом, Конституция ограничивает финансовые ресурсы, которыми может оперировать правительство на протяжении бюджетного периода для обеспечения государственной политики. Принципом бюджета определяется его сбалансированность; регулярные отчеты о доходах и расходах Государственного бюджета Украины должны быть обнародованы.

Во исполнение задач и положений Конституции Украины был разработанный и 21 июня 2001 г. принятый Бюджетный кодекс Украины. Кодекс установил верховенство бюджетного законодательства, поскольку все нормативно-правовые акты должны применяться в части, которая не противоречит ему и Закона о Государственном бюджете Украины (ст. 4). Определена структура и принципы бюджетной системы, дано понятия бюджетного процесса и установлена компетенция его участников. В новом аспекте висвітлено межбюджетные отношения, в том числе размежевания доходов и расходов между бюджетами разных уровней.

Кроме исправления многочисленных недостатков и заполнение пробелов старика Закона «О бюджетной системе Украины» (принятый еще в 1991 г.), задачам Бюджетного кодекса стало содействие более скорому продвижению Украины путем фискальной децентрализации. В этом плане новый Бюджетный кодекс ориентируется и опирается на два важных законодательных акта - Конституцию Украины и Закон Украины «О местном самоуправлении», в которых предусмотрено постепенное ослабление немалой фискальной власти, сосредоточенной на областном и районном уровнях, и создание крепких бюджетов на уровне городов, сел и поселков, способных постановлять собственные расходные решения и финансировать их преимущественно из собственных источников доходов. Вместе с тем в законодательстве не было детального механизма практической реализации общей программы фискальной децентрализации. Поскольку легче децентрализовать расходы, чем источника доходов, местные бюджеты для сбалансирования во многих странах опираются на трансферты из бюджетов высшего уровня.

Отныне законодательством предусмотрен переход к нормативному планированию бюджетов самоуправления, т.е. при определении централизованных поступлений в местные бюджеты точкой отсчета является норматив «бюджетной обеспеченности жителей», а не отношения распределителей с губернаторами. Кодекс ориентирован на формирование региональных бюджетов на формульной, а не на субъективной основе: на базе нормативов бюджетного обеспечения будет рассчитываться необходимый объем расходов того или другого региона1.

Вместе с тем Кодекс не ставит цель достичь полнейшей бюджетной децентрализации, поскольку это будет противоречить общим принципам государственности и суверенитета, заложенным в Конституции Украины. Согласно Кодексу местные бюджеты содержат бюджеты местного самоуправления (бюджеты собственно территориальных общин) и районные, областные бюджеты и бюджет Автономной Республики Крым. Особое внимание нужно предрасположить к той роли, которая ее отводит Бюджетный кодекс такой единице, как бюджет района. Специалисты отмечают, что по объективным причинам Кодекс вынужден ограничить отношения государственного бюджета именно с бюджетами районов, поскольку ныне тяжело четко выписать партитуру доходных полномочий для бюджетов городов районного значения, 793 поселковых бюджетов и 10 256 сельских бюджетов.

Говоря о других источниках бюджетного права, нужно обратить внимание на бюджетную резолюцию, которая принимается в виде постановления Верховной Рады Украины, отображает основные направления бюджетной политики на планированный год и является программой, на которую правительство должно ориентироваться, составляя проект Закона о Государственном бюджете.

В пределах компетенции, определенной Конституцией Украины, Бюджетным кодексом и действующим законодательством, правительство и органы центральной исполнительной власти осуществляют текущее нормативно-правовое регулирование бюджетной деятельностью. Определяющее место в этом процессе отведено органами системы Министерства финансов и Государственного казначейства.

Соответственно, в пределах компетенции, определенной статьями 142 и 143 Конституции Украины, законами Украины «О местном самоуправлении в Украине», «О государственных администрациях», актами АРК, решение в сфере регулирования отношений, связанные с образованием, распределением и использованием средств соответствующих местных бюджетов, осуществляют представительные и исполнительные органы Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и органы местного самоуправления.

В сфере бюджетных отношений заметное место принадлежит бюджетным документам, которые регламентируют выполнение бюджета за доходной и расходной частями. Бюджетные документы делятся на плану (проекты бюджетов, росписи соответствующих бюджетов, сметы бюджетных учреждений и т.п.), оперативные (доверенность финансовых органов на перечисление средств из местных бюджетов на регистрационные счета главных распорядителей бюджетных средств и т.п.) и отчетные (отчеты бюджетных учреждений, финансовых и кредитных организаций о выполнении бюджетов).

Итак, бюджетное законодательство Украины построено по принципам, определенными в статьях 8, 95 и 143 Конституции Украины, которые состоят в верховенстве закона и независимости отдельных звеньев бюджетной системы страны, которая строится на началах справедливого и непредубежденного распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами.

1