§ 1. Порядок финансирования

 

социально-культурных мероприятий

В Конституции Украины закреплено, что человек, ее жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине высочайшей социальной ценностью (ст. 3). Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность социальности деятельности государства, которое отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека - главная обязанность государства.

Итак, необходимость выделения средств из государственного и местных бюджетов на финансирование социально-культурных мероприятий есть закономерным и оправданным из позиций развития государства. Именно это направление кошторисно-бюджетного финансирования есть наибольшим сравнительно со всеми другими бюджетными расходами.

К социально-культурным расходам государства принадлежат расходы на: социальную защиту населения и социальное обеспечение, образование, науку, культуру и средства массовой информации, здравоохранение, физическое культуру и спорт, мероприятия в сфере молодежной политики. Финансирование указанных расходов сыграет большую социальную и политическую роль, формируя в обществе ощущения «благополучие и удовлетворение» или «разочарование» теми процессами, которые происходят в стране. Вместе с тем в условиях существования бюджетного дефицита социально-культурная сфера есть найвразливішою, так как большое количество этих расходов финансируется за «остаточным принципом», т.е. в последнюю очередь или же за очень сокращенными нормативами и нормами.

Социальная инфраструктура, которая включает органы поддержки и развития культуры, искусства, образования, науки, здравоохранения и физической культуры, пенсионные и разные социальные выплаты, политику рабочей силы, ныне рассматривается как обязательное условие полноценного функционирования общественно-экономической системы и, соответственно, нуждается в к себе значительного внимания.

Расходы на социальную защиту населения

Мировой опыт свидетельствует, что переход к эффективной рыночной экономике возможный лишь в пределах более общих социальных ценностей. Из второй половины ХХ ст. социальные расходы начали рассматриваться не как непроизводительные расходы, а как инвестиции в сегодняшнюю и будущую стабильность. В промышленно развитых странах расходы на социальное обеспечение и страхование, начиная из середины 80-х лет прошлого столетия, представляют 14-14 % ВВП1. При этом с целью сокращения расходов бюджета государство часто использует партнерство с частными организациями, оставляя за собой частичное финансирование и общее руководство.

В Украине принят ряд нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в области социальной защиты населения. В Конституции Украины, Основах законодательства Украины об общеобязательном государственном социальном страховании, других законах, актах Президента Украины определены основные формы и методы социальной защиты населения. Так, Конституция устанавливает, что граждане имеют право на социальную защиту (ст. 46), что включает право на обеспечение их в случае полной, частичной или временной потери трудоспособности, потери кормильца, безработицу из независимых от них обстоятельств, а также в старосте и в других случаях, предусмотренных законом. Это право гарантируется общеобязательным государственным социальным страхованием за счет страховых взносов граждан, предприятий, учреждений и организаций, а также бюджетных и других источников социального обеспечения, созданием сети государственных, коммунальных, частных учреждений для ухода за нетрудоспособными.

Согласно функциональной структуре расходов бюджетов Украины раздел расходов «Социальная защита и социальное обеспечение» (код 1000) включает такие подразделы: 1) социальная защита в случае нетрудоспособности; 2) социальная защита пенсионеров; 3) социальная защита ветеранов войны и труда; 4) социальная защита семьи, детей и молоді; 5) социальная защита безработных; 6) помощь в решении жилого вопроса; 7) помощь на содержание жилья; 8) помощь на обеспечение жильем; 9) социальная защита других категорий населения; 10) исследование и разработки в сфере социальной защиты; 11) другая деятельность в сфере социальной защиты.

Учитывая гарантии, установленные Конституцией Украины, государство берет на себя обязательства с осуществление большей части расходов на социальную защиту и социальное обеспечение населения. Так, из Государственного бюджета Украины финансируются:

а) государственные специальные пенсионные программы (пенсии военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы и членам их семей, пенсии военнослужащим и лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, пенсии, предназначенные за другими пенсионными программами);

б) государственные программы социальной помощи (денежная помощь беженцам; компенсации на медикаменты; программа протезирования; программы и мероприятия из социальной защиты инвалидов, в том числе программы и мероприятия Фонда Украины социальной защиты инвалидов; возмещение убытков, причиненных гражданам; мероприятия, связанные с возвращением в Украину крымскотатарского народа и лиц других национальностей, которые были незаконно депортированы из Украины; ежегодная разовая денежная помощь ветеранам Великой Отечественной войны; пожизненная стипендия для участников боевых действий; средства, которые передаются к Фонду социального страхования на случай безработицы; частичное покрытие расходов на выплату задолженности с регресних исков шахтеров);

в) государственная поддержка общественных организаций инвалидов и ветеранов, которые имеют статус всеукраинских;

г) государственные программы и мероприятия относительно детей, молодые, женщин, семьи;

ґ) государственная поддержка молодежных общественных организаций во исполнение общегосударственных программ и мероприятий относительно детей, молодые, женщин, семьи;

д) государственные программы поддержки строительства (реконструкции) жилья для отдельных категорий граждан.

За счет средств местных бюджетов осуществляется финансирование государственных программ социального обеспечения: приютов для несовершеннолетних; территориальных центров и отделений социальной помощи на доме. Осуществляются расходы, направленные на социальную защиту, в частности финансируются льготы ветеранам войны и работы, помощь семьям с детьми, дополнительные выплаты населению на покрытие расходов из оплаты жилищно-коммунальных услуг, компенсационные выплаты за льготный проезд отдельных категорий граждан. Местные бюджеты принимают участие в строительстве (реконструкции) жилья для отдельных категорий граждан.

Вместе с тем практически все направления социальной защиты и обеспечение населения нуждаются в реформировании, в том числе приведения в соответствие к европейским стандартам финансовых нормативов обеспечения. Так, нечеткая неопределенность и несоответствие нормативов финансового обеспечения мероприятий по занятости населения и социальной защиты безработных ограничивает предоставление необходимой финансовой помощи со стороны государства. В частности, нуждается в усовершенствовании предоставления помощи по безработице, в первую очередь путем доведения ее размера до прожиточного минимума. На уровне законодательного регулирования должны быть пересмотрены нормативы размеров помощи семьям с детьми при предоставлении государственной помощи.

Целью реформирования обязательного (государственного) социального страхования есть создания финансово стойкой системы, которая обеспечивала бы гражданам установленные государством гарантии защиты от социальных и профессиональных рисков, связанных с потерей заработка, здоровье, а также ефективніше использование страховых средств. Основным положением социальной защиты инвалидов должен быть реализация права инвалидов на экономическое и социальное обеспечения и на нормальный уровень жизни с помощью необходимых денежных выплат и медицинского обслуживания1.

Законодательно необходимо урегулировать предоставление социальной помощи, а также формы социальной помощи, которая может предоставляться в денежной, материальной форме или в форме личной помощи (социальное обслуживание). Необходимым есть переход на систему финансирования за методом адресного денежного возмещения социальных льгот. В частности, постановлением Кабинета Министров Украины от 2 марта 2002 г. была утверждена Стратегия замены системы льгот на адресную денежную помощь населению. Указанная Стратегия должна создать экономические и социальные предпосылки для поддержки незащищенных слоев населения и оказывать содействие реализации конституционного права на социальную защиту. Внедрение адресной денежной помощи населению планируется осуществить в три этапа, создав при этом единый реестр получателей. Согласно постановлению Кабинета Министров Украины «Об утверждении порядка финансирования расходов местных бюджетов на осуществление мероприятий по выполнению государственных программ социальной защиты населения за счет субвенций из государственного бюджета» от 4 марта 2002 г. начиная с 1 января 2003 года главные распорядители средств местных бюджетов должны вести персонифицированный учет отримувачів льгот.

Нужно подчеркнуть, что при проводке финансирования мероприятий социальной защиты населения, в частности при определении размеров заработной платы и социальных выплат, необходимо соблюдать норм Конституции Украины и специальных законов, а также Европейского кодекса социального обеспечения и Европейской социальной хартии.

Порядок финансирования образования

Образование создает основу интеллектуального, культурного, духовного, социального, экономического развития общества и государства. В промышленно развитых странах расходы на образование на всех уровнях государственного сектора, как правило, представляют от 4,5 до 7 % ВВП. В странах, которые развиваются, расходы на образование колеблются от 2,5 до 7,5 % ВВП и в среднем представляют меньшую часть ВВП сравнительно с промышленно развитыми странами1. Вместе с тем в большинстве стран именно государственный сектор прямо предоставляет услуги в сфере начальной и средней школы в широком объеме, поскольку этот показатель, как правило, превышает 90 % от общей суммы расходов. Государственный сектор влияет на спрос образовательных услуг с помощью таких факторов, как предоставление студентам стипендий, субсидий и допомог через решение, которые касаются оплаты обучения, а также через общую структуру регулирования частного образования.

Конституция Украины устанавливает, что в Украине каждый имеет право на образование (ст. 53), причем полное общее среднее образование есть обязательным. Согласно принципам, провозглашенным Конституции, государство обеспечивает доступность и безвозмедность дошкольного, полного среднего, профессионально-технического, высшего образования в государственных и коммунальных учебных заведениях; развитие дошкольного, полного общего среднего, внешкольного, профессионально-технического, высшего и последипломного образования, разных форм обучения; предоставление государственных стипендий и льгот ученикам и студентам.

Нормативно-правовое регулирование предоставления образовательные услуги заложены в законах Украины «Об образовании», «О профессионально-техническом образовании», «Об общем среднем образовании», «О внешкольном образовании», «О дошкольном образовании», «О высшем образовании»1.

Действующим законодательством предусмотрениный, что учебные заведения создаются органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, гражданами согласно социально-экономическим, национальных, культурно-образовательных нужд в них при наличии необходимой материально-технической, научно-методической базы, педагогических кадров.

Финансирование государственных учебных заведений, учреждений и организаций, предприятий системы образования осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, средств областей народного хозяйства, государственных предприятий и организаций, а также дополнительных источников финансирования.

Согласно ст. 61 Закона Украины «Об образовании» государство обеспечивает бюджетные ассигнования на образование в размере не меньшему 10 % национального дохода, а также валютные ассигнования на основную деятельность. При этом средства учреждений и учреждений образования и науки, которые полностью или частично финансируются из бюджета, полученные от осуществления или на осуществление деятельности, предусмотренной их уставными документами, не считаются прибылью и не облагаются налогами.

Дополнительно учебные заведения как источника финансирования могут рассматривать:

- средства, полученные за обучение, подготовку, повышение квалификации и переподготовку кадров согласно заключенным договорам;

- плату за предоставление дополнительных образовательных услуг;

- средства, полученные за научно-исследовательские работы (услуги) и другие работы, выполненные учебным заведением на заказ предприятий, учреждений, организаций и граждан;

- доходы от реализации продукции навчально-виробничих мастерских, предприятий, цехов и хозяйств, от предоставления в аренду помещений, сооружений, оборудование;

- дотации из местных бюджетов;

- кредиты и ссуды банков, дивиденды от ценных бумаг и доходы от размещения на депозитных вкладах временно свободных внебюджетных средств;

- валютные поступления;

- добровольные денежные взносы, материальные ценности, полученные от предприятий, учреждений, организаций, отдельных граждан;

- другие средства.

Согласно функциональной структуре расходов бюджета расходы на образование (код 0900) включают ассигнование на: 1) дошкольное образование; 2) общее среднее образование (в том числе общеобразовательные учебные заведения; общеобразовательные специализированные школы-интернаты и общеобразовательные специальные учебные заведения); 3) профессионально-техническое образование; 4) высшее образование (высшие учебные заведения 1 и 2-го уровней аккредитации и высшие учебные заведения 3 и 4-го уровней аккредитации); 5) последипломное образование; 6) внешкольное образование и мероприятия по внешкольной работе с детьми; 7) программы материального обеспечения учебных заведений; 8) исследование и разработки в сфере образования; 9) другие учреждения и мероприятия в сфере образования.

За счет средств Государственного бюджета Украины финансируются расходы на:

а) общее среднее образование, в том числе специализированные школы (в том числе школы-интернаты), основанные на государственной форме собственности, и общеобразовательные школы социальной реабилитации;

б) профессионально-техническое образование (учебные и другие учебные заведения, основанные на государственной форме собственности);

в) высшие учебные заведения, основанные на государственной форме собственности;

г) последипломное образование;

ґ) внешкольные учебные заведения и мероприятия по внешкольной работе с детьми согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины;

д) другие учреждения и мероприятия в области образования, которые обеспечивают выполнение общегосударственных функций, согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины.

Министерство образования и науки Украины разрабатывает предложению относительно объемов финансирования из Государственного бюджета на развитие социально-культурной сферы, науки, учебно-воспитательных учреждений, учреждений, организаций, которые находятся в функциональном управлении министерства. Совместно с центральными органами государственной власти определяет экономические и финансовые нормы и нормативы на содержание государственных учебно-воспитательных учреждений организовывает собирание и анализ государственной и ведомственной статистики и бухгалтерской отчетности.

Из Государственного бюджета финансируются лишь научные исследования фундаментального и поискового характера или выполнение научных программ государственного значения. Согласно Закону Украины «Об образовании» выполнение их осуществляется на конкурсной основе при отборе наиболее наукоемких и высокоэффективных исследований в области техники и передовой технологии в приоритетные области народного хозяйства.

Выполнение прикладных исследований и разработок осуществляется по хозяйственным договорам и оплачивается заказчиком. Выполнение научных исследований поручает коллективам научный работников на контрактной основе.

За счет средств местных бюджетов финансируется дошкольное то общее среднее образование (школы, детские садоки, специализированные школы, лицее, гимназии, коллегиумы, вечерние (сменные) школы). На финансировании городских и районных бюджетов находятся учебные заведения для граждан, которые нуждаются в социальной помощи и реабилитации. За счет средств областных бюджетов и бюджета АРК финансируются учреждения профессионально-технического образования, которые выполняют государственный заказ, а также высшие учебные заведения 1, 2, 3 и 4-го уровней аккредитации, которые находятся в собственности Автономной Республики Крым и общей собственности территориальных общин.

Рядом с государственными и муниципальными образовательными учреждениями в Украине активно развивается частный сектор, который предоставляет услуги в сфере образования. Для этого сектора государство разрабатывает стандарты и систему норм, которые определяют обязательный минимум содержания образовательных программ, объем нагрузки на учеников (студентов), а также минимум количества часов на изучение тех или других предметов. На основании этих стандартов и показателей основатели частных учебных заведений должны разработать производственные показатели, на которые формируется смета.

Итак, следует отметить, что государство осуществляет всестороннее регулирование деятельности в сфере предоставления образовательных услуг, учитывая значение такой деятельности для будущего развития и становление просвещенного поколения граждан Украины.

Порядок финансирования науки

Развитие науки и техники являются определяющим фактором прогресса общества, повышение благосостояния его членов, их духовного и интеллектуального роста. Этим обусловленная необходимость приоритетной государственной поддержки развития науки как источника экономического роста и неотъемлемой составляющей национальной культуры и образования, создание условий для реализации интеллектуального потенциала граждан в сфере научной и научно-технической деятельности, целенаправленной политики в обеспечении использования достижений отечественной и мировой науки и техники для удовлетворения социальных, экономических, культурных и других нужд.

В Конституции Украины указано, что государство оказывает содействие развитию науки, установлению научных связей Украины с мировым сообществом (ст. 54). Итак, государство должна уделять большое внимание финансированию научной и научно-технической деятельности, которая включает финансирование фундаментальных исследований и расходов на разработку перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса.

Средства выделяются на фундаментальные исследования, поисковые и прикладные разработки; государственные и межгосударственные научно-технические программы; государственные премии Украины в области науки и техники; финансирование научных разработок из проблем стандартизации, сертификации и эталонной базы, государственных контрактов; финансирование научной части национальных, межотраслевых и отраслевых программ и т.п.. В этой группе финансируются научно-исследовательские институты, которые выполняют фундаментальные исследования на государственный заказ, а также научно-исследовательские организации, которые находятся на хозяйственном расчете, но выполняют государственный заказ с оплатой за счет государственно-бюджетных ассигнований.

Государство обеспечивает бюджетное финансирование научной и научно-технической деятельности (кроме расходов на оборону) в размере не меньше 1,7 % ВВП Украины. Непосредственно за счет средств государственного бюджета осуществляется финансирование фундаментальных и прикладных исследований и содействие научно-техническому прогрессу государственного значения, международным научным и информационным связям государственного значения.

Согласно законодательству бюджетное финансирование научных исследований осуществляется путем базового и программно-целевого финансирования1. Базовое финансирование предоставляется для обеспечения: фундаментальных научных исследований; важнейших для государства направлений исследований, в том числе в интересах национальной безопасности и обороны; развития инфраструктуры научной и научно-технической деятельности; сохранение научных объектов, которые представляют национальное достояние; подготовки научных кадров.

Перечень научных учреждений и высших учебных заведений, которым предоставляется базовое финансирование для осуществления научной и научно-технической деятельности, утверждает Кабинет Министров Украины.

Программно-целевое финансирование осуществляется, как правило, на конкурсной основе для:

• научно-технических программ и отдельных разработок, направленных на реализацию приоритетных направлений развития науки и техники;

• обеспечение проводки важнейших прикладных научно-технических разработок, которые выполняются по государственному заказу;

• проектов, которые выполняются в пределах международного научно-технического сотрудничества.

Расходы на культуру и искусство

Сложность правового регулирования финансирования расходов на культуру и искусство состоит в не только в объективных причинах, связанных с общим положением в стране, а и в специфике самой области культуры. С одной стороны, культура не может существовать без свободы творчества и потому одно из важнейших задач правового обеспечения культурной сферы — это гарантирование и обеспечение творческих свобод: свободы художественного творчества, свободы слова, свободы печати и т.п.. С другой стороны, в условиях классического рыночного хозяйствования значительная часть организаций культурно-художественной сферы есть экономически неприбыльными, но общественно необходимыми. Из этого явствует, что общество (государство), какое заинтересованное в существовании и развитии культуры, должно создать такое правовое пространство, в котором культура сможет существовать, оставаясь экономически неприбыльной, даже при условиях рыночной экономики. Согласно функциональной классификации расходов к ним принадлежат расходы на содержание средств массовой информации, в том числе телевидения и радиовещание, прессу, книгоиздание и т.п., а также исследование и разработки в сфере духовного и физического развития2.

Согласно функциональной структуре расходов на культуру и искусство их включено к разделу «Духовное и физическое развитие» (код 0800) и подраздела «Культура и искусство» (код 0821). Эти расходы включают финансирования театров; художественных коллективов, концертных и цирковых организаций; кинематографии; творческих союзов; библиотек; музеев и выставок; заповедников; клубных учреждений; других мероприятий и учреждений в области культуры и искусства.

При финансировании культуры главными распорядителями бюджетных средств является Министр культуры Украины, министры и руководители государственных комитетов и ведомств Украины, а также Автономной Республики Крым, в подчинении которых находятся предприятия, организации, учреждения культуры. Распорядителями бюджетных средств низшего уровня есть руководители соответствующих учреждений, предприятий и организаций.

Финансирование за Государственным бюджетом Украины осуществляется Министерством финансов Украины путем предоставления главным распорядителям бюджетных назначений в пределах установленных текущим актом о бюджете ассигнований. Из бюджета Автономной Республики Крым, областных, городских (кроме городов районного подчинения) и районных бюджетов финансирования осуществляется соответственно Министерством финансов Автономной Республики Крым, местными финансовыми отделами путем перечисления средств со счетов соответствующих бюджетов на регистрационные счета главных распорядителей бюджетных средств, которые открыты в соответствующих территориальных органах Государственного казначейства Украины. После получения средств из бюджета на свои счета главные распорядители в установленном порядке пересчитывают средства на регистрационные счета подведомственных предприятий, организаций и учреждений культуры.

Из бюджетов городов районного подчинения, сельских и поселковых бюджетов финансирования осуществляется соответствующими местными государственными администрациями и исполнительными комитетами органов местного самоуправления. Итак, в бюджетном финансировании расходов на культуру и искусство принимают участие все звенья бюджетной системы Украины.

Каждое отдельное предприятие, организация или учреждение культуры получает ассигнование лишь с одного бюджета. Распределение учреждений культуры и искусства на те, что финансируются из государственного бюджета, и те, что получают ассигнование из местных бюджетов, осуществляется в зависимости от их значимости и подчинение.

Так, за счет средств государственного бюджета финансируются такие учреждения и мероприятия:

а) государственные культурно-образовательные программы (национальные и государственные библиотеки, музее и выставки национального значения, заповедники национального значения, международные культурные связи, государственные культурно-образовательные мероприятия);

б) государственные театрально-зрелищные программы (национальные театры, национальные филармонии, национальные и государственные музыкальные коллективы и ансамбли и другие учреждения и мероприятия искусства согласно перечню, утвержденному Кабинету Министров Украины);

в) государственная поддержка общественных организаций культуры и искусства, которые имеют статус национальных;

г) государственные программы развития кинематографии;

ґ) государственное архивное дело.

За признаком подчинения из государственного бюджета финансируются также все предприятия, организации и учреждения культуры, которые непосредственно подчинены Министерству культуры и другим министерствам, государственным комитетам и ведомствам.

Другие бюджетные культурно-художественные учреждения финансируются главным образом из соответствующих местных бюджетов. В частности, к расходам, которые осуществляются из районных бюджетов и бюджетов городов республиканского значения Автономной Республики Крым и мост областного значения, принадлежат государственные культурно-образовательные (библиотеки, музее и выставки) и театрально-зрелищные программы (филармонии, музыкальные коллективы и ансамбли, театры, дворцы и дома культуры республиканского Автономной Республики Крым и областного значения, школы эстетичного воспитания детей, другие учреждения и мероприятия в области искусства).

За счет государства финансируются государственные программы поддержки телевидения, радиовещание, прессы, книгоиздание, информационных агентств и т.п.. Согласно функциональной классификации расходов к ним относят расхода на содержание средств массовой информации, в том числе телевидения и радиовещание, прессу, книгоиздание и т.п., а также на  исследование и разработки в сфере духовного и физического развития.

Особенность финансирования расходов на прессу, телевидение и радиовещание заключается в том, что с переходом к рыночным отношениям все более большая их часть работает на смешанных источниках финансирования, среди которых основным становится самоокупаемость и доходы от деятельности, основанной на частной собственности. Государственные программы телевидения, радиовещание и пресса, которые получают бюджетные ассигнования, также финансируют значительную часть своих расходов за счет собственных средств, полученных преимущественно от предоставления рекламных услуг. В свою очередь редакции газет и журналов, которые принадлежат органам местного самоуправления, частично финансируются из местных бюджетов. В частности, право местных органов на учреждение собственных средств массовой информации, назначение и освобождение их руководители закреплены в ст. 26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине».