§ 2. Соблюдение финансовой дисциплины

Регулирование бюджетного процесса за новыми нормами, установленными Бюджетным кодексом Украины, реформирование правового регулирования бюджетных отношений (в частности, переход на формирование государственного бюджета за программно-целевым методом, воплощение основ новых межбюджетных отношений, введение казначейского обслуживания бюджетов, принятие нового порядка кошторисно-бюджетного финансирования) создают основания для вывода относительно постепенного реформирования бюджетной системы страны, в том числе и по вопросу обеспечения всестороннего финансового контроля за эффективным и целевым использованиям бюджетных ресурсов.

В статье 7 БК Украины среди принципов, которые характеризуют бюджетную систему Украины, закрепленный и принцип ответственности участников бюджетного процесса, согласно которому каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия или бездеятельность на каждой стадии бюджетного процесса. Действие этого принципа может быть экстраполировано и на отношения, связанные с осуществлением бюджетного, в том числе кошторисно-бюджетного, финансирование.

Так, к полномочиям Счетной палаты из контроля за соблюдением бюджетного законодательства принадлежит осуществление контроля, в том числе за использованием средств Государственного бюджета Украины согласно Закону о Государственном бюджете Украины, эффективностью использования и управление средствами Государственного бюджета Украины (ст. 110 БКУ).

Среди контрольных полномочий, которыми наделено Государственное казначейство, есть осуществления контроля за соответствием платежей взятым обязательством и бюджетным ассигнованием (ст. 111 БКУ).

Органы Государственной контрольно-ревизионной службы Украины обеспечивают контроль за целевым и эффективным использованиям средств государственного бюджета и местных бюджетов и должны ежемесячно предоставлять Верховной Раде Украины и Минфина Украины обобщенные результаты отчетов о проведенных проверках.

В Бюджетном кодексе есть понятия бюджетного правонарушения (ст. 116), под которым признается несоблюдение участником бюджетного процесса установленного действующим законодательством порядка составления, рассмотрения, утверждение, внесение изменений, выполнение бюджета или отчета о выполнении бюджета. Понятно, что со стороны распорядителей бюджетных средств нарушения бюджетной дисциплины могут допускаться как на стадии выполнения бюджета, так и на стадии составления проекта бюджета (в частности, путем отображения неправомерных данных в бюджетных запросах).

В пределах установленных полномочий Минфин Украины, Министерство финансов Автономной Республики Крым, местные финансовые органы каждый год на протяжении трех месяцев после принятия соответствующих бюджетов проверяют правильность составления и утверждение смет и планов ассигнований. Сокращение завышенных ассигнований, выявленных в результате проверки правильности составления смет, проводится Минфином Украины, Министерством финансов Автономной Республики Крым, местными финансовыми органами на основании материалов проверок.

Следует отметить, что в стране и до сих пор существует отрицательная тенденция относительно использования бюджетных средств, которая оказывается по результатам ревизий и проверок контрольных финансовых органов. Так, Счетная палата Украины в своем отчете за 2001 г. констатировала, что значительным за объемами был такой вид нарушения как наличие завышенных ассигнований и излишне полученных бюджетных средств в связи с необоснованным составлением сметных назначений (200,6 млн грн., что составляет 40,5 % от общей суммы нецелевого использования). Системного характера приобрел на протяжении последних лет такой вид нецелевого использования бюджетных средств, как формирование главными распорядителями средств непредвиденных законодательством резервов за счет средств Государственного бюджета.

Ревизорами финансовых органов были выявлены также факты использования средств государственного бюджета не по целевому назначению, в частности вследствие финансирования договоров, тематика которых не была предусмотрена государственными программами, или финансирование договоров, заключенных на основании национальных программ, которые не имели дальнейшего продолжения в государственных программах. А согласно ст. 119 БКУ нецелевое использование бюджетных средств (т.е. расходование их на целые, что не отвечают бюджетным назначением, установленным Законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете), выделенных бюджетным ассигнованием или сметой, имеет следствием уменьшения ассигнований распорядителям бюджетных средств на сумму средств, которые израсходованы не по целевому назначению, и привлечение соответствующих должностных лиц к дисциплинарной, административной или криминальной ответственности в порядке, определенном законами Украины.

В случае нецелевого использования бюджетных средств, полученных в виде субвенции, указанные средства подлежат обязательному возвращению в соответствующий бюджет в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины. Соответствующие должностные лица привлекают к ответственности согласно закону.

Действующее законодательство содержит основания, за которыми может быть приостановлены бюджетные ассигнования. В частности, Министерство финансов Украины, Государственное казначейство Украины, Государственная контрольно-ревизионная служба Украины, местные финансовые органы, главы исполнительных органов городских городов районного значения, поселковых и сельских советов, главные распорядители бюджетных средств в пределах своих полномочий могут приостанавливать бюджетные ассигнования в случае:

1) несвоевременного и неполного представления отчетности о выполнении бюджета;

2) невыполнение требований относительно бухгалтерского учета, составление отчетности и внутреннего финансового контроля за бюджетными средствами и несоблюдение порядка перечисления этих средств;

3) представление недостоверных отчетов и информации о выполнении бюджета;

4) нарушение распорядителями бюджетных средств требований относительно принятия ими бюджетных обязательств;

5) нецелевого использования бюджетных средств.

В случае выявления бюджетного правонарушения соответствующие органы в пределах своей компетенции могут совершать такие действия относительно тех распорядителей бюджетных средств и получателей, которым они довели соответствующие бюджетные ассигнования:

1) применение административных взысканий к лицам, виновным в бюджетных правонарушениях согласно закону;

2) остановка операций с бюджетными средствами.

При этом используется общеправовой принцип юридической ответственности, согласно которому наложение на лицо мероприятия взыскания за бюджетное правонарушение не освобождает ее от возмещения причиненной таким правонарушением материального вреда в порядке, установленном законом.

Приостановление операций с бюджетными средствами состоит в приостановлении любых операций с осуществление платежей со счета нарушителя бюджетного законодательства и может осуществляться на срок до тридцати дней, если другое не предусмотрено законом. Механизм приостановления операций с бюджетными средствами определяет Кабинет Министров Украины.

Порядок приостановления бюджетных ассигнований регламентируется приказом Министерства финансов Украины от 15 мая 2002 г. № 3191.

Такое приостановление имеет целью прекратить на конкретно определенное время полномочия на взятие бюджетного обязательства за общим фондом бюджета в пределах бюджетного периода и может применяться в случаях, предусмотренных ст. 117 БКУ.

Рішення про призупинення бюджетних асигнувань приймає Міністр фінансів України, Міністр фінансів Автономної Республіки Крим, керівник місцевого фінансового органу, голова виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради на підставі протоколу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів.

Решение о приостановлении бюджетных ассигнований оформляется в виде распоряжения о приостановлении бюджетных ассигнований.

Бюджетные ассигнования приостанавливаются с 1-го числа месяца, следующего за датой принятия распоряжения о приостановлении бюджетных ассигнований. При этом приказ конкретизирует, что бюджетные ассигнования приостанавливаются на срок от одного месяца до трех в пределах текущего бюджетного периода в объеме, который равняется 50 % ассигнований, утвержденных в плане ассигнований распорядителя бюджетных средств за сокращенной экономической классификацией расходов бюджета на этот период, за исключением ассигнований на оплату труда, начисление на заработную плату и трансфертов населению.

В случае выявления бюджетного правонарушения и наличия оснований для приостановления бюджетных ассигнований протокол о бюджетном правонарушении или акте ревизии вместе с предложениями относительно приостановления бюджетных ассигнований необходимо подать к столу финансового органа, который наделен соответствующей компетенцией.

Распоряжение о приостановлении бюджетных ассигнований является основанием для внесения изменений в помесячную роспись ассигнований общего фонда бюджета (плана ассигнований из общего фонда бюджета соответствующего распорядителя бюджетных средств) путем перенесения бюджетных ассигнований на следующие периоды.

Распоряжение о приостановлении бюджетных ассигнований составляется в пяти экземплярах - один оригинал и четыре копии. Оригинал распоряжения о приостановлении бюджетных ассигнований остается органу, который принял решение, для внесения изменений в помесячную роспись ассигнований общего фонда бюджета. Одна копия распоряжения о приостановлении бюджетных ассигнований передается к Государственному казначейству Украины вместе со справкой о внесении изменений в помесячную роспись ассигнований общего фонда бюджета; вторая копия передается распорядителю или получателю бюджетных средств, которым содеяно бюджетное правонарушение; третья копия передается главному распорядителю бюджетных средств, к сфере управления которого принадлежит распорядитель или получатель бюджетных средств; четвертая копия распоряжения на протяжении пяти рабочих дней присылается органу, по представлению которого его принято.

Распорядитель или получатель бюджетных средств, которому приостановлены бюджетные ассигнования, в установленные в распоряжении о приостановлении бюджетных ассигнований сроки дает информацию соответствующему органу об устранении бюджетного правонарушения и копии документов, которые ее подтверждают. По результатам анализа полученной информации об устранении бюджетного правонарушения и подтверждающих документов компетентные органы, которые приняли решение о приостановлении бюджетных ассигнований, принимают решение о восстановлении действия бюджетных ассигнований. Распоряжение о восстановлении действия бюджетных ассигнований является основанием для внесения с 1-го числа месяца, следующего за датой принятия этого распоряжения, изменений в помесячную роспись ассигнований общего фонда бюджета (плана ассигнований из общего фонда бюджета соответствующего распорядителя бюджетных средств) и следующего взятия обязательств.

В статье 121 БКУ определены правовые основы ответственности за бюджетные правонарушения, в частности установлено, что лица, виновные в нарушении бюджетного законодательства, несут гражданскую, дисциплинарную, административную или уголовную ответственность согласно законам Украины.

Бюджетное правонарушение, содеянное распорядителем или получателем бюджетных средств, может быть основанием для привлечения к ответственности согласно закону его руководителя или других ответственных должностных лиц в зависимости от характера содеянных ими действий.

Должностные лица органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций, которые совершили бюджетное правонарушение, несут предусмотренную законом цивільно-правову ответственность согласно закону независимо от наложения предусмотренных этим кодексом взыскания на распорядителя или получателя бюджетных средств.

Вместе с тем бюджетное законодательство закрепляет конституционные принципы, в частности на судебную защиту, предусмотрев право на обжалование решения о наложении взыскания за бюджетное правонарушение.

Такое решение оскаржується в административном или судебном порядке на протяжении 10 дней со дня его вынесения, если другое не предусмотрено законом. При этом факт обжалования решения о наложении взыскания за бюджетное правонарушение не останавливает выполнения указанного решения.

В случае признания судорог решения о наложении взыскания за бюджетное правонарушение полностью или в части незаконным лицу, относительно которого оно было вынесено, пересчитываются недополученные бюджетные средства и возобновляются другие ограничены таким решением ее права.