§ 1. Понятие государственных расходов,

особенности отношений в области расходов

Опыт свидетельствует, что главной функцию государства в современной экономике есть осуществления комплекса согласованных мероприятий экономической стратегии и тактики. Общая цель применения государственного влияния на экономику заключается в том, чтобы рассматривать человека как цель производства, принудить экономику функционировать как фактор развития человечества, а не человека — как фактор производства, предоставить рыночной экономике «рыночного лица»1.

В своем послании Верховной Раде Украины Президент Украины указал, что одним из ключевых задач правительства есть обеспечения переориентации бюджетного механизма, преобразование его на эффективный инструмент социально-экономической стратегии2. Хроническая несбалансированность и низкая эффективность государственных финансов, которые сохраняются и во время экономического роста, обусловленные системными ошибками бюджетной политики, ее сугубо фискальной направленностью. Должны состояться социальная переориентация экономической политики. В частности, в социальной сфере главными задачами должны стать целенаправленное обеспечение надежных предпосылок реализации прав и свобод граждан во всех их проявлениях, утверждение среднего класса - основы политической стабильности и демократизации общества, значительное ограничение угрожающей дифференциации доходов населения и преодоление бедности.

Расходы - одна из определяющих сторон финансовой деятельности государства. Они являются беспрерывным использованием государством в лице уполномоченных органов средств бюджета и внебюджетных фондов и собственных средств предприятий и организаций на нужды, которые определены в актах о бюджете. Размер расходов определяется государственными задачами, которые закрепляют прогнозы и целевые программы.

Производственные предприятия в системе хозяйства покрывают свои нужды за счет собственных средств или привлеченных в кредитно-финансовых учреждениях кредитных ресурсов. Такие расходы есть за своей финансовой природой децентрализованными. В свою очередь расходы бюджетных организаций являются централизованными расходами, поскольку осуществляются за счет средств соответствующего бюджета (государственного или местного). Вместе с тем бюджетные учреждения, которые финансируются за счет средств централизованного фонда, имеют возможность получить доходы от собственной деятельности. В связи с этим существует два режима бюджетного финансирования: 1) кошторисно-бюджетний режим; 2) режим финансирования предприятий и организаций, которые имеют свои доходы, а бюджетные ассигнования получают как финансовую помощь.

Расходы бюджета - это прямые целевые расходы государства, которые обеспечивают ее бесперебойное функционирование и отображают экономические отношения, которые связаны с распределением и перераспределением части национального дохода, которая концентрируется в бюджете.

В Бюджетном кодексе конкретизированы понятие расходов бюджета, которые определяются как средства, направленные на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом, за исключением средств на погашение основной суммы долга и возвращение переизбытка уплаченных в бюджет сумм. Расхода бюджета - это расходы бюджета и средства на погашение основной суммы долга.

Нужно заметить, что понятие расходов государственного и местных бюджетов значительно шире, чем процесс включения в соответствующие бюджеты расходов на содержание конкретных областей и учреждений и отпуска им средств — бюджетного финансирования. Как считают научный работники, в институт расходов государственного и местных бюджетов нужно отнести целевое, целесообразное и эффективное использования (кассовые и фактические расходы) средств распорядителями бюджетных средств1.

Государство, выделяя бюджетные ассигнования, всегда определяет 1) приоритеты расходов; 2) общий объем финансирования; 3) целевое использование средств; 4) нормы расходов.

Независимо от источников покрытия расходов финансирование осуществляется на основании таких принципов: плановость, безвозмедность и бесповоротность, целевое направление средств, эффективность их использования, финансирование по мере выполнения плана, оптимальное объединение собственных, бюджетных и кредитных источников, осуществление контроля за использованием средств. Дополнительными принципами кошторисно-бюджетного финансирования есть: получение максимума эффективности при минимуме расходов; учет прежде использованных средств.

Всю финансовую деятельность государства пронизывает метод планирования, поскольку все расходы из централизованных фондов средств должны обязательно отображаться в финансовых планах. Объективной необходимостью планирования при нынешних условиях есть усиления социальной направленности финансовых планов, отказ от остаточного метода финансирования социальной сферы. Объектом финансового планирования есть финансовые ресурсы.

Финансовое планирование осуществляется путем заключения финансовых планов — индивидуальных и сведенных. Индивидуальные финансовые планы включают балансы доходов и расходов предприятий, сметы бюджетных учреждений и т.п.. Сведенные финансовые планы делятся на общегосударственные, территориальные и отраслевые. Общегосударственными планами есть сведенный финансовый баланс, государственный бюджет, баланс доходов и расходов населения. Территориальные финансовые планы — это местные бюджеты, сведенные финансовые балансы территорий, планы финансовых институтов. Отраслевые включают финансовые планы министерств, ведомств, корпораций, объединений и т.п.. Все финансовые планы связаны между собой вследствие юридической и экономической природы бюджета2.

Характерной особенностью расходного правоотношения есть их безвозмездный характер, поскольку средства из бюджета выделяют во исполнение определенных задач и функций уполномоченных органов или финансирования общегосударственных или местных программ и не требуют возвращения. Итак, принцип бесповоротности и безвозмедности финансирования государственных расходов означает выделение средств без прямого их возвращения государству и без внесения к государственным фондам средств любого жалованья за получение этих средств. Вместе с тем экономическая выгода государства в расходной политике заключается в том, что косвенное (опосредствованное) возвращение полученных от государства средств реализуется в материальном приросте основных фондов в государственной и коммунальной производственной и непроизводственной сферах, увеличении прибылей государственных и коммунальных предприятий, подготовке квалифицированных кадров для общества и т.п..

Принцип целевого направления финансирования государственных расходов состоит в необходимости сурового соблюдения при осуществлении расходов целей и мероприятий, которые финансируются согласно утвержденным финансовым планам. Т.е., если сметой бюджетное учреждение предусмотрено определенную сумму, которая должна направляться на финансирование текущих расходов на протяжении отчетного периода, такая сумма может отпускаться именно на финансирование текущих расходов (например, выплату заработной платы работников или финансирование командировок). Средства должны отпускаться и использоваться в пределах утвержденных финансовых планов на основании четко определенных нормативов.

Действующее законодательство четко ограничивает возможность использовать средства не по целевому назначению, поскольку существует угроза недофинансирования плановых расходов. Для соблюдения принципов эффективности и сбалансированности бюджетов соответствующего уровня бюджетным учреждениям запрещено осуществлять заимствование в любой форме или предоставлять за счет бюджетных средств ссуды юридическим и физический лицам, кроме случаев, предусмотренных Законом о Государственном бюджете Украины. Таким образом законодатель старается избегнуть возможности отвечать за счет бюджетных средств в случае невозможности выполнения бюджетным учреждением своих обязательств за цивільно-правовими соглашениями, как и терять бюджетные ресурсы в связи с невозвращением заимствованных средств третьими лицами.

На подтверждение реализации этого принципа в Украине 14 сентября 2002 г. была утверждена Концепция применения программно-целевого метода в бюджетном процессе1. Целью его внедрения есть установления непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования. Внедрение программно-целевого метода в бюджетном процессе направлено, в частности, на обеспечение прозрачности бюджетного процесса, который четко определяет цели и задача, на достижение которых тратятся бюджетные средства, повышение уровня контроля по результатам выполнения бюджетных программ.

Эффективное использование средств имеет целью получения общественно необходимого или желательного результата за минимальных расходов трудовых и материальных ресурсов. Реализация этого принципа на практике означает усовершенствование форм и методов оперативного управления производственной и финансовой деятельностью государства, разработку дополнительных рычагов и стимулов, направленных на сокращение материальных потерь и непроизводительных расходов, интенсификацию производства и использование научно-технического прогресса; использование высоких компьютерных технологий и ноу-хау.

Принцип финансирования по мере выполнения планов означает, что средства выделяются не автоматически, а согласно фактическому выполнению работ, количественных и качественных показателей, которые предопределяют объемы расходов на конкретные цели в момент возникновения реальной потребности в предоставлении средств. Благодаря этом принципе денежные ресурсы могут находиться в постоянном обращении. Выполнение этого принципа можно проследить при финансировании капиталовложений и капитальных ремонтов, где в случае невыполнения планов усвоения средств неиспользованные денежные ресурсы учитываются при предоставлении бюджетных средств на следующий период.

Принцип оптимального объединения собственных, кредитных и бюджетных средств заключается в том, что во время определения объема финансирования на всех уровнях сначала учитывается наличие и возможность использования собственных средств или сокращение собственных расходов, потом — возможность получения банковских кредитов и лишь за объективной невозможности покрыть расходы из вышеупомянутых источников решается вопрос о выделении бюджетного или ведомственного финансирования. Этот принцип применяется на стадии планирования, распределения и использование государственных ресурсов при покрытии текущих расходов и капиталовложений. Указанный принцип довольно сложно реализуется в полной мере на практике, поскольку кредитно-финансовые учреждения неохотно идут на финансирование предприятий и учреждений, которые финансируются за счет бюджетных средств, особенно учитывая последние изменения бюджетного законодательства относительно запрета бюджетным учреждениям осуществлять заимствование.

Принцип соблюдения режима экономии применяется на стадии фактического использования средств и проявляется в рациональном использовании трудовых и материальных ресурсов, использовании новейших ресурсозберігаючих технологий, повышении норм выработки сырья и природных ресурсов и т.п.. В частности, действующее законодательство, которое определяет правовые основы кошторисно-бюджетного финансирования, устанавливает, что обязательным есть выполнения требования относительно первоочередного обеспечения бюджетными средствами расходов на оплату труда с начислениями, а также на хозяйственное содержание учреждений1. Во время определения расходов в проектах смет учреждения должен обеспечиваться суровый режим экономии средств и материальных ценностей. К сметам могут включаться только расходы, предусмотренные законодательством, необходимость которых обусловлена характером деятельности учреждения. Расходы на приобретение оборудования, капитальный ремонт помещений и т.п., которые не являются первоочередными, могут предполагаться лишь при условии обеспечения средствами неотложных расходов и отсутствия задолженности. При этом расходы на заработную плату из средств специальный фонда исчисляются в зависимости от объема деятельности, которая проводится за счет этих средств, с применением установленных законодательством норм, которые используются учреждениями аналогичного профиля.

Поиск и развитие техники и технологии производства, поиск дешевых ресурсов могут привести к экономии и рациональному использованию естественных, материальных и денежных ресурсов государства.

Определяющее место в реализации расходной политики государства принадлежит всестороннему финансовому контролю, который обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины всеми участниками расходных отношений. Контроль дает возможность выяснить ошибки и недостатки в финансовой деятельности государства и принять меры относительно их устранения. На основании полученных информационных данных разрабатываются показатели для перспективного и текущего планирования государственных расходов во время определения целевого направления средств и их оптимальных объемов.

Итак, финансирование государственных расходов — это плановый, целевой, безвозвратный и безвозмездный отпуск средств, который осуществляется с учетом оптимального объединения собственных, кредитных и бюджетных источников финансирования, проводится по мере осуществления планового использования средств для обеспечения выполнения общегосударственных функций, а также для содержания социально-культурной сферы, создание социальных гарантий населения и выполнение обязательств государства, с соблюдением режима экономии при всестороннем постоянном контроле.