§ 4. Правоотношения Украины с иностранными государствами и международными финансово-кредитными учреждениями в области государственного кредита
Институциональная система международных и валютно-финансовых отношений включает многочисленные международные организации. Эти организации объединяет общая цель — развитие сотрудничества и обеспечение целостности и стабилизации сложного и противоречивого всемирного хозяйства. К организациям, имеющим всемирное значение, относятся прежде всего, специализированные институты ООН — Международный валютный фонд (МВФ); Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (MAP), Международная финансовая корпорация (МФК) — Мировой банк и другие.
К услугам международных кредитных организаций все активнее прибегают правительства как развивающихся, так и развитых стран. Не является исключением из данного правила и молодое Украинское государство, осуществляющее на протяжении ряда лет политику, направленную на привлечение иностранного капитала в экономику страны. Отношения Украины с международными финансовыми организациями юридически опосредованны Законом Украины «Про вступ Україи до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Мажнародної асоціації розвитку та багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій» и соглашениями между Украиной и указанными организациями.
Одной из основных международных финансовых организаций, имеющих существенное воздействие на формирование и становление финансово-экономической системы Украины является Всемирный банк, который включает четыре связанных между собой международных финансовых института: Международный банк реконструкции и развития, Международную ассоциацию развития, Международную финансовую корпорацию и Агентство по гарантиям многосторонних инвестиций. В настоящее время Всемирный банк объединяет 181 государство. Членство в нем открыто для государств-членов МВФ на условиях, определенных Всемирным банком.
Стратегия Всемирного банка в отношении оказания помощи странам с высокой задолженностью и средними доходами основывается на предпосылке, что возобновление экономического роста явится существенным условием для восстановления их кредитоспособности. Основные направления стратегии Банка можно сформулировать следующим образом:
— анализ политики и диалог с правительствами стран-членов для определения необходимых структурных изменений и достижения согласия на необходимые реформы;
— финансовую поддержку структурных реформ, часто в форме быстро окупающихся операций;
— устойчивое финансирование инвестиций, направленных на проекты по восстановлению и реконструкции предприятий и программы капиталовложений, а также на программы расширения производственных мощностей;
— помощь в мобилизации финансовой поддержки от коммерческих и государственных кредиторов.
Трудности, с которыми сталкиваются страны-должники, требуют проведения долгосрочной взвешенной политики и непрерывной внешней помощи в качестве основы для среднесрочного урегулирования. Поддержка оказывается Банком с учетом обстановки, существующей в стране и стоящих перед ней проблем. Темпы кредитования и его структура зависят от разных факторов, таких как усилия дебитора, связанные с реформой, возможности предполагаемого финансирования и собственных соображений Банка в отношении целесообразных уровней риска. Обычно программы кредитования предусматривают ряд операций, каждая из которых касается конкретных требований, связанных с перестройкой и капиталовложениями. Банк и его филиал — Международная финансовая корпорация, как правило, поддерживают пересмотр задолженности стран, обуславливая эти действия осуществлением реформ в политике, направленных на приватизацию государственных предприятий. Аналогичную позицию занимает в данных случаях и Агентство гарантирования многосторонних инвестиций.
Сегодня в Украине ведется работа со Всемирным банком для получения средств на производство структурных реформ в рамках совместных системных и инвестиционных проектов. 15 сентября 1998 года Совет директоров Мирового банка утвердил решение о предоставлении Украине 900 миллионов долларов (займ на структурную перестройку финансового сектора, 2-й займ на развитие предприятий, вторые транши займов на реструктуризацию отрасли сельского хозяйства и на реструктуризацию угольной промышленности). Необходимо заметить, что в качестве основного условия Всемирного банка предоставления Украине заемных средств, выступает неуклонное соблюдение Украиной всех условий кредитования, определенных Международным валютным фондом.
С Европейским банком Реконструкции и развития продолжается сотрудничество Украины по таким важным направлениям как энергетика и телекоммуникации.
Однако, безусловно центральное место в системе международных финансовых организаций занимает Международный валютный фонд (International Monetary Fund, IMF) — международная организация, предназначенная для регулирования валютно-кредитных отношений между государствами-членами и оказания им финансовой помощи при валютных затруднениях, вызываемых дефицитом платежного баланса, путем представления кратко- и среднесрочных кредитов в иностранной валюте.
Украина сотрудничает с МВФ с 1994 года. За это время указанная международная финансовая организация выделила нашей стране более 2,3 млрд. долларов США. Мы занимаем четвертое место в мире по объему поступающей от МВФ помощи.
МВФ был учрежден на международной валютно-финансовой конференции ООН (1-22 июля 1944 г.) в городе Бреттон-Вудсе (США, штат Нью-Гемпшир). Конференция приняла Статьи Соглашения (Article of Agreement) о МВФ, которое выполняет роль его Устава и вступило в силу 27 декабря 1945 года; практическую деятельность Фонд начал с 1 марта 1947 года. В настоящее время членами МВФ являются более 180 стран. Государства — участники МВФ должны строго придерживаться правил и условий, определенных Соглашением о Международном валютном фонде. Так раздел 1 ст. 4 Соглашения о Международном валютном фонде устанавливает, что важнейшая цель международной финансово-валютной системы заключается в том, чтобы служить «структурной основой, способствующей обмену товарами и услугами, движению капитала между странами и поддерживающей устойчивый экономический рост», а также, что одной из основных задач является совершенствование упорядоченных базисных условий, необходимых для финансовой и экономической стабильности, «каждое государство-член обязуется сотрудничать с Фондом и другими государствами-членами в обеспечении упорядоченности валютных режимов и в содействии стабильности системы обменных курсов».
МВФ устроен по образцу акционерного предприятия и его капитал складывается из взносов государств-членов, производимых по подписке. Ввиду вышеуказанного, возможность каждого участника оказывать воздействие на деятельность Фонда с помощью голосования, определяется долей в капитале. В соответствии с принципом «взвешенного» количества голосов, каждое государство имеет 250 «базисных» голосов независимо от величины его взноса в капитал и дополнительно по одному голосу на каждые 100 тыс. единиц СДР (международной валютной единицы) его квоты. Квота — важное звено во взаимоотношениях стран — членов МВФ. Она определяет: 1) сумму подписки страны на капитал МВФ; 2) возможности использования ресурсов Фонда; 3) количество голосов, которыми страна располагает в Фонде. В результате повышения квот и увеличения числа стран-членов капитал Фонда увеличился с 7.7 млрд. СДР в 1947 г. до 146 млрд. СДР (свыше 200 млрд. долларов США) в 1994 году.
На 1996 год лидирующее место в первой десятке стран с наиболее крупными квотами занимали США — 18,3%, Япония и Германия — 5,7%, Франция и Великобритания — 5,1%, Саудовская Аравия 3,5% , Италия — 3,2% , Канада и Российская Федерация — 3,0% , Китай — 2,3%.
В дополнение к собственному капиталу Фонд имеет возможность привлекать заемные средства. В соответствии с этим в январе. 1962 года «группа десяти» (Бельгия, Великобритания, Италия, Канада, Нидерланды, США, ФРГ, Франция, Швеция, Япония), а также присоединившаяся к ним в 1964 году Швейцария заключили Генеральное соглашение о займах (General Arrangements to Borrow — GAB), вступившее в силу с 24 октября того же года. В настоящее время оно предусматривает предоставление кредитов Фонду (на постоянно возобновляемой основе) до 17 млрд. СДР (23.3 млрд. долларов США).
В Уставе Фонда для идентификации его кредитной деятельности используются два понятия: 1) сделка (transaction) — предоставление валютных средств странам из его ресурсов; 2) операция (operation) — оказание посреднических и финансовых услуг за счет заемных средств. Необходимо заметить, что МВФ осуществляет кредитные операции только с официальным я органами-казначействами, центральными банками, стабилизационными фондами. Различаются кредиты на покрытие дефицита платежного баланса и на поддержку структурной перестройки экономической политики стран-членов.
Доступ стран-членов к кредитным ресурсам МВФ ограничен определенными условиями, а именно, соотношением суммы получаемой валюты с квотой данной страны в Фонде. Кроме того, МВФ взимает со стран-заемщиц разовый комиссионный сбор в размере 0,5% от суммы сделки и определенную плату или процентную ставку, за предоставляемые им кредиты, которая базируется на рыночных ставках.
Главным назначением кредитов «стенд-бай» является кредитование макроэкономических программ стран-членов МВФ. Валюта, предоставляемая Фондом в виде резервного кредита, выдается определенными порциями (траншами) через установленные промежутки времени в течение срока соглашения. Ход выполнения этого соглашения страной — получателем кредита контролируется с помощью специальных целевых критериев. Пока не зафиксировано достижение критериев, предусмотренных в соглашении с Фондом, страна не может получить следующую порцию валюты. Таким образом, механизм резервного кредита позволяет МВФ оказывать экономическое давление на страны-заемщицы.
Предоставление Фондом кредитов странам-членам связано с выполнением ими определенных политико-экономических условий. Подобный порядок получил наименование «обусловленности» (conditionality). МВФ обосновывает эту практику необходимостью быть уверенным в том, что страны-заемщики будут в состоянии погашать свои долги, обеспечивая бесперебойный кругооборот ресурсов МВФ. Поэтому Фонд требует, чтобы страна, покрывая за счет его кредитов дефицит платежного баланса, заботилась о его ликвидации или сокращении. С расширением кредитных операций с 80-х годов Фонд взял курс на ужесточение обусловленности.
В качестве примера может служить выделение МВФ в ноябре 1981 года крупного кредита в размере 5,8 миллиардов долларов США — Индии, на кабальных условиях. В соответствии с заключенным соглашением правительством Индии принимались на себя обязательства по выполнению рекомендаций МВФ в отношении проведения экономической, финансовой, бюджетной, налоговой политики. Кроме того, правительство Индии обязывалось принимать меры, направленные на смягчение законодательных ограничений в целях содействия иностранным капиталовложениям в частный сектор страны, а также создавать «привлекательный климат» для деятельности в Индии транснациональных корпораций, что в последствии обеспечило технологическую зависимость Индии от промышленно развитых государств. Также правительство Индии обязывалось проводить «реалистическую политику» в области валютных курсов, по установлению
«потолка» кредитов, которые правительство может получать у местных банков. Правительству Индии запрещалось заключать торгово-платежные соглашения с рядом государств, в том числе и с СССР.
Принцип обусловленности кредитов МВФ находит свое выражение в согласованности со страной — заемщицей определенной программы экономической политики, реализация которой и кредитуется Фондом и иными международными финансовыми организациями.
При выработке своих рекомендаций МВФ традиционно руководствуется монетаристской концепцией при анализе платежного баланса. Такой подход устанавливает взаимозависимость между величиной денежной массы в стране, различными финансовыми агрегатами, объемом совокупного спроса, с одной стороны, и состоянием платежного баланса — с другой.
Стабилизационные программы разрабатывает либо МВФ, либо правительство страны-заемщика с учетом его рекомендаций и с участием миссии Фонда, которая изучает на месте обширную экономическую информацию. Стабилизационные программы Фонда, основанные, как правило, на монетаристской концепции, на использовании преимущественно рыночного регулирования экономики, носят дефляционный (искусственное изъятие из обращения избыточной денежной массы) характер. Обычно они включают: сокращение государственных расходов, в том числе на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение и другие социальные нужды; увеличение налогов на личные доходы; отмену или уменьшение государственных субсидий на продовольствие и товары широкого потребления, что ведет к повышению цен на эти товары; сдерживание роста или «замораживание» заработной платы; повышение учетных ставок, ограничение объема кредита (кредитная рестрикция), в том числе потребительскую либерализацию внешнеэкономических связей; девальвацию национальной валюты, введение единого валютного курса, урегулирование внешней задолженности и т.п. Инфляционные процессы ведут к повышению цен, что, в свою очередь, снижает конкурентоспособность национальных товаров, затрудняя их экспорт, поощряет импорт иностранных товаров и способствует бегству капиталов за границу.
Однако дефляционные меры далеко не всегда достигают желаемой цели, особенно если нарушение равновесия платежного баланса носит устойчивый структурный характер и происходит спад производства. Подобные меры, хотя и направлены на уменьшение бюджетного дефицита, изменение учетной ставки центрального банка (дисконтная политика), кредитные ограничения, установление пределов роста денежной массы, однако, зачастую вызывают свертывание инвестиций, ограничение бюджетных расходов на преимущественно на социально-гражданские цели, торможение темпов экономического роста, а также усиливают социальные проблемы. Это связано с уменьшением реальной заработной платы, снижением жизненного уровня, ростом безработицы, перераспределением доходов в пользу предпринимателей за счет менее обеспеченных групп населения, ростом имущественной дифференциации, дальнейшим падением производства и занятости.
Успехи стран с различными политическими системами в проведении корректирующих программ МВФ наглядно отображены в таблице (см. рис. 7).
Успехи стран с различными политическими системами в проведении корректирующих
программ МВФ (%)
Доля годов выполнения программы |
Постоянные демократические системы |
Постоянные авторитарные системы |
Переходные демократические системы |
1 |
2 |
3 |
4 |
В которые дефициты снизились |
49 |
50 |
25 |
В которые расходы доли ВВП снизились |
38 |
46 |
29 |
Рис. 7.
Продолжение рис. 7.
1 |
2 |
3 |
4 |
В которые кредитная экспансия замедлилась |
61 |
62 |
43 |
(Примечание: Учтены случаи реформ в семнадцати странах в период с 1950 по 1980 гг. Источник: Haggard and Kaufman, 1990)
Социальная обусловленность кредитов МВФ имеет и свою историю. Предоставив кредит Бразилии, МВФ потребовал сократить на 20% реальную заработную плату рабочих. Предоставив в 1982 году кредит в размере 212 млрд. долларов Судану, Фонд вынудил страну отменить субсидии на сахар, муку и масло, что привело к росту цен и в связи с этим к уличным демонстрациям и столкновениям в стране. В Доминиканской Республике предписание МВФ о повышении цен вызвало настоящее народное восстание, подавленное армией и полицией.
По сообщению пресс-службы Кабинета Министров Украины, темпы снижения валового национального продукта в январе 1997 года в сравнении с январем 1996 года составили 10,4%, при этом промышленного производства 8,1%. Особенно значительным явилось падение производства на предприятиях Министерства машиностроения, ВПК и конверсии, где в сравнении с 1991 годом оно составило 60%.
Дефляционная политика связана с наступлением на жизненный уровень трудящихся и грозит обострением социальных конфликтов, если не принимаются компенсирующие меры. В настоящее время (на момент написания работы) Украине не предоставляется очередной транш кредита по программе расширенного финансирования ввиду того, что Украиной не выполнены обязательства по переходу на новые тарифы оплаты жилищно-коммунальных услуг по их 100% стоимости.
Таким образом, проблема обусловленности кредитов МВФ — это проблема социальной цены за осуществление при его содействии и опеке стабилизационных макроэкономических программ.
Приток иностранных капиталов оказывает двоякое воздействие на экономику страны импортера капитала: вначале увеличиваются поступления, но с наступлением сроков платежей страна-должник должна уплачивать сумму долга, а также проценты и дивиденды. Привлечение иностранных капиталов в экономику страны оказывает положительное влияние при условии их самоокупаемости, если использование этих капиталов приносит доходы, часть которых направляется или будет направлена на погашение образованной внешней задолженности.
Однако, к сожалению, постановлением Верховной Рады Украины «Об эффективности использования иностранных кредитов в Украине», деятельность Кабинета Министров Украины по эффективному использованию иностранных кредитов за 1992-1996 годы признана неудовлетворительной и решено обратиться к Президенту Украины с предложением об осуществлении необходимых мер для обеспечения целенаправленной политики в действиях Кабинета Министров Украины и других органов исполнительной власти при привлечении иностранных кредитов в соответствии со стратегическими и текущими приоритетами экономического развития Украины и установления персональной ответственности и надлежащего контроля за эффективным использованием полученных средств.
В августе 1997 года МВФ подписал с Украиной кредитное соглашение stand-by на общую сумму 542 млн. долларов США, из которых 241,17 млн. долларов США были выделены. Последующий транш должен был поступить в марте 1998 года, однако в апреле 1998 года МВФ приостановил процесс кредитования по данному типу в связи с неисполнением Украиной обязательного условия для выделения денег — непревышение предельного дефицита бюджета. После работы представителей МВФ в Украине было определено, что программа standby приостановлена и возобновляться не будет по причине превышения дефицита бюджета, допущенного украинским правительством.
В 1998 году Украиной была начата совместная трехгодичная с МВФ программа Механизма расширенного финансирования (EFF) на сумму 2,5 млрд. долларов. Основанием для обращения страны к МВФ с просьбой о предоставлении кредита в рамках системы расширенного кредитования обычно является серьезное нарушение равновесия платежного баланса, вызванное структурными расстройствами в области производства, торговли или ценового механизма.
В соответствии с Планом мер, предусмотренных Меморандумом экономической политики Украины на период с 1 июля 1998 года по 30 июня 2001 года, осуществлялся ряд последовательных мер, направленных на повсеместную либерализацию внешнеэкономической деятельности и прозрачность границ.
Предоставление экономической помощи государствам традиционно используется как средство обеспечения политических целей. По мнению Тома Бэрри и Деба Прюска, авторов книги «Война без насилия. Использование и злоупотребление экономической помощью США в Центральной Америке», одним из главных инструментов распределения американской экономической помощи является Управление международного развития (УМР), называющее само себя «экономическим рычагом госдепартамента». Как указывают авторы, с 1980-х годов в представительствах УМР в странах Центральной Америки удвоилось или утроилось количество работающих там сотрудников. По сути, эти представительства превратились в «теневые» правительства в некоторых государствах. Они стали исполнять роль своеобразных центров выработки экономической политики и манипулирования политическими событиями в этих странах.
Одним из наглядных примеров политической обусловленности предоставляемых кредитов от международных финансовых организаций, может служить ситуация с десантниками Российской Федерации, которые, после прекращения бомбардировок ВВС НАТО, внепланово заняли часть территорий в бывшей Югославии, распределенных между войсками НАТО, ввиду чего Президент и Правительство РФ первоначально заняли жесткую позицию, требуя отдельный сектор контроля на территории провинции Косово в Югославии для России. Данной позицией пришлось поступиться после предупреждения МВФ о прекращении предоставления очередных траншей по открытой кредитной линии, если данная позиция не изменится.
Поэтапное утверждение Украины как государства, формирующего рыночную экономику, существенно повлияли на сущность наших отношений с мировым финансовым сообществом. Украина начала осознавать себя полноценным субъектом международного экономического сотрудничества. При этом пришло понимание того, что помощь международных финансовых организаций не есть проявлением альтруизма, а является продолжением внешней политики экономической экспансии стран-участниц. Последние, посредством созданных ими структур, влияют на мировой экономический расклад сил, создавая условия максимально благоприятные для расширения влияния западноевропейских и американских ТНК. (По сообщению Укринформ, комиссией Верховной Рады по иностранным делам и связям с государствами СНГ совместно с Государственным комитетом по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт) 1 июля 1997 г. отменена сертификация качества импортных товаров, ввиду того, что данное решение являлось обязательным условием получения второго транша кредита Мирового банка: 310 млн. долларов США для поддержки приватизированных предприятий. Первый транш — 100 млн. долларов США — получен в 1996 году. Иными словами, Украина, выполняя требования международных финансовых организаций, необходимые для получения кредитов, становится рынком сбыта низкокачественных товаров зарубежных производителей, в интересах которых выступают международные финансовые организации.
Изменению оценки диалога между Украиной и международным финансовым сообществом способствовал и ряд других существенных обстоятельств. Основным препятствием к углублению сотрудничества является возникшее бремя выплат долга, который с каждым займом будет увеличиваться и вскоре может стать существенной проблемой для пока не растущей украинской экономики.
В прессе неоднократно обращалось внимание на то, что Украина выполнила все требования МВФ и консультантов из Гарвардского университета, обеспечив слишком дорогой ценой стабильности гривны и постоянные цены. Национальный банк Украины по совету консультантов из МВФ, привязал нашу кредитно-денежную систему, которую обеспечивает не структурированная, не реформированная, без достаточных инвестиционных вложений экономика к сильной мировой денежной системе. Огромные финансовые ресурсы, все валютные поступления и кредиты МВФ приходится направлять на поддержку обменного курса гривны. Если бы эти значительные финансовые поступления использовались на иные цели, например, для обеспечения расчетов, то есть, так как это предусматривается уставом МВФ в период создания мировой денежной системы, то можно было бы ожидать иного результата.
Также необходимо отметить, что в странах, которые осуществляют экономические реформы по рецептам МВФ, бюджетные расходы растут. Например, в Бенине, Гамбии, Нигерии, заслуживших одобрение МВФ своей приверженностью к рекомендованным реформам, бюджетные расходы возросли с 18% ВВП до 28,7% ВВП.
По существующей статистике, из 28 стран которые пользовались услугами МВФ и выполняли условия, выдвигаемые в качестве, необходимых для получения кредитных денежных средств, финансовое оздоровление наступило лишь в двух.
Необходимо признать, что за последние годы одним из основных источников внешнего финансирования дефицита бюджета были и остаются кредиты МВФ, однако их предоставление оговаривается выполнением Украиной ряда обязательств. После краха фондового рынка Гонконга и углубления финансового кризиса в Японии, Южной Корее, Бразилии и России необходимо ослабить зависимость Украины от традиционных кредиторов путем выхода страны на международные рынки капитала для привлечения средств посредством размещения государственных ценных бумаг внешнего займа.
Таким образом, необходимо прийти к выводу, что для успешного функционирования бюджетной системы государства, погашения бюджетного дефицита, воплощения в жизнь программ развития экономики Украины, в целом необходимо усовершенствовать юридическую базу, регламентирующую бюджетный процесс, разрабатывать гибкую систему налогообложения, юридические и экономические концепции и программы с учетом мирового опыта, позволяющие разрешить проблему дефицита государственного бюджета, изыскивать надлежащие пути и способы правового регулирования в области государственного внешнего кредита с учетом национальных долговременных интересов и безопасности экономики.