§ 6.    Государственное внутреннее и внешнее заимствование

Необходимость заимствования возникает в результате несбалансирования доходов и расходов бюджета на ста­дии его планирования, зависит фактическое состояние выполнения бюджета, а именно, от соблюдения установ­ленного законом о государственном бюджете уровня пре­вышения расходов над доходами — дефицита, или превы­шения доходов над расходами — профицита бюджета.

На протяжении последних лет важными факторами, которые негативно воздействовали на состояние государ­ственных финансов, были недостаточная надежность сбалансирования доходов и расходов бюджета и значи­тельный уровень дефицита. Несбалансированность бюд­жета проводила к накоплению кредиторской задолжен­ности государственного и местных бюджетов и созданию «припрятанного дефицита бюджета».

Значительный уровень дефицита государственного бюджета и необдуманная политика предоставления го­сударственных гарантий по внешнеэкономическим за­имствованиям были основными факторами накопления и увеличения долговых обязательств государства, что

произвело к возникновению долговой проблемы в бюд­жетно-финансовой системе Украины. Обязательства го­сударства относительно погашения основной суммы го­сударственного долга и его обслуживания является клю­чевой проблемой бюджетной политики на последующие несколько лет.

Правовое регулирование сбалансирования доходов и расходов бюджета, регламентация правил принятия бюд­жета с дефицитом или профицитом являются определя­ющими факторами реализации долговой и бюджетной политики государства. С целью упорядочения долговых обязательств, уменьшения долговой нагрузки на бюджет, предупреждения дальнейшего Кабинету Министров Ук­раины согласно со статьей БК Украины предоставляется право осуществлять заимствование в пределах, опреде­ленных законом о государственном бюджете. Выбор кре­дитора, вида займа и валюты заимствования осуществ­ляет министр финансов Украины. С целью экономии и эффективности использования привлеченных средств при выборе типа заимствования и кредитора преимущество должно предоставляться заимствованию, с наименьшей процентной ставкой и с продолжительным сроком пога­шения, а также с учетом других условий, которые содей­ствуют экономии бюджетных средств.

Расходы на погашение обязательств с долга осуществ­ляются в соответствии с кредитными соглашениями, а так­же нормативно-правовыми актами, по которым возника­ют государственные долговые обязательства и долговые обязательства Автономной Республики Крым или мест­ного самоуправления, независимо от объема средств, пре­дусмотренных на эту цель в законе о Государственном бюджете Украины или решении о местном бюджете.

В том случае, если расходы на обслуживание и пога­шение государственного долга превысят объем средств, предусмотренный в законе о Государственном бюджете Украины на такую цель, Министр финансов Украины бе­зотлагательно информирует об этом Кабинет Министров Украины. А Кабинет Министров Украины безотлагательно информирует об ожидаемом превышении таких рас­ходов Верховную Раду Украины и представляет в двух­недельный срок предложения о внесении изменений в закон о Государственном бюджете Украины.     Статья 16 БК Украины предусматривает, что право на  осуществление государственного внутреннего и внешне­го заимствования в границах и на условиях, предусмот­ренных законом о Государственном бюджете Украины, (принадлежит государству в лице Министра финансов "Украины по поручению Кабинета Министров Украины. Верховная Рада Автономной Республики Крым и городские советы только в исключительном случае имеют ,' право осуществлять внутреннее заимствование (за исключением случаев, предусмотренных статьей 73 БК Украи­ны). Внешнее заимствование могут осуществлять только  городские советы городов с численностью населения свыше восьмисот тысяч (Киев, Харьков, Одесса, Львов, Донецк, Днепропетровск и другие города) жителей по официальным данным государственной статистики на время принятия решения об осуществлении заимствования. Государственный долг (долг Автономной Республики "Крым или долг местного самоуправления) — общая сумма задолженности государства (Автономной Республики  Крым или местного самоуправления), который состоит  из всех выпущенных и непогашенных долговых обяза­тельств государства (Автономной Республики Крым или местного самоуправления), включая долговые обязатель­ства государства (Автономной Республики Крым или го­родских советов), которые вступают в действие в результате выданных гарантий по кредитам, или обязательств, которые возникают на основании законодательства или договора. Для разрешения вопроса возрастания внешне­экономического долга и определения оптимальных источников покрытия финансовых потребностей государ­ства в среднесрочной перспективе Кабинет Министров Украины постановлением от 28 сентября 2000 года ут­вердил Концепцию государственной долговой политики на 2001-2004 годы.

В Бюджетном кодексе Украины установлены нормы относительно дефицита и профицита бюджетов, источни­ков покрытия дефицита бюджетов, условий заимствова­ния и предоставления гарантий по выполнению долго­вых обязательств, а также предельного объема государ­ственного долга.

Статья 14 Бюджетного кодекса Украины предусмат­ривает право на принятие государственного бюджета и местного бюджета с дефицитом и определяет источники его покрытия и направления заимствования, также пре­дусмотрено, что с дефицитом могут приниматься госу­дарственный бюджет Украины, бюджет Автономной Рес­публики Крым и местные бюджеты. При этом, согласно части 1 ст. 15 БК Украины источниками финансирова­ния дефицита бюджетов являются государственное внут­реннее и внешнее заимствование, внутреннее заимство­вание органов власти Автономной Республики Крым, внутреннее и внешнее заимствование органов местного самоуправления. Заимствование в государственный бюд­жет могут направляться на покрытие текущих расходов бюджета только в случаях, связанных исключительно с сохранением экономической безопасности государства.

Принятие бюджетов с превышением текущих дохо­дов над расходами, то есть с профицитом (часть 2 ст. 14 БК Украины), разрешается при условии направления про­фицита на погашение основной суммы долга.

Ряд положений, которые регламентируют порядок и перечень источников покрытия (финансирования) дефи­цита государственного и местного бюджетов установле­ны статьей 15 Бюджетного кодекса Украины.

К источникам финансирования дефицита бюджета от­несены внутренние и внешние заимствования:

—  кредиты и займы от сектора государственного уп­равления;

—  органов денежно-кредитного регулирования;

—  банковских учреждений;

—  кредиты международных организаций;

—  органов управления иностранных государств;

—  иностранных коммерческих банков;

—  других источников.

Эмиссионные средства Национального банка Украины не могут быть источником финансирования дефицита Государственного бюджета Украины (часть «б» статьи 15 БK Украины).

Объемы и источники финансирования государственно­го долга на соответствующий бюджетный год устанавли­вается законом о Государственном бюджете Украины. Источники финансирования дефицита местного бюджета подлежат утверждению местным советом в решении о бюджете на текущий бюджетный год.  В зависимости от этого различают внутренний и вне­шний государственный долг.

Особенно обременительным является внешний долг, поскольку государство может покрывать его и проценты только за счет экспорта товаров, сырья, услуг, золота или свободно конвертируемой валютой. Внутренний долг рас­пределяется между населением страны путем выпускаемых займов, либо за счет роста налоговых поступлений, что нежелательно для населения и снижает деловую ак­тивность работающих. Внутренний долг состоит в основ­ном из займов и вкладов населения.

Разновидностью внутреннего государственного долга являются банкноты, лотерейные билеты, гарантийные обязательства, бюджетный дефицит и государственный долг тесно взаимосвязаны. Ежегодный дефицит покрывается либо за счет роста государственного долга, либо за счет эмиссии денег. Поэтому бюджетный дефицит должен быть в центре внимания Министра финансов Украины, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады Украи­ны и Президента Украины.

Бюджетный дефицит бывает четырех видов:

— фактический;

—  циклический;

— структурный;

— скрытый.

Фактический дефицит — это реальное превышение  расходов над доходами государственного бюджета.

Циклический дефицит — дефицит, вызванный авто­матическим сокращением налоговых поступлений и уве­личения государственных трансфертов на фоне спада де­ловой активности.

Межбюджетные трансферты — средства, которые бес­платно и безвозвратно передаются из одного бюджета в другой (пункт 25 статьи 2 БКУ).

Структурный дефицит — разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости.

Скрытый дефицит представляет собой бюджетный де­фицит, занижающий величину фактического бюджетно­го дефицита и государственного долга.

Основными причинами устойчивого бюджетного де­фицита и увеличения государственного долга являются:

— циклические спады в экономике, особенно если они глубокие и длительные;

—  сокращение налогов в целях стимулирования эко­номики (без соответствующей корректировки госу­дарственных расходов);

—  большое количество всевозможных налоговых льгот;

—  снижение налоговых сборов из-за неудовлетвори­тельной организации налогообложения (неэффек­тивный таможенный контроль, неудовлетворитель­ная работа налоговых служб, низкая собираемость налогов из-за «тенизации» экономики). Этот фак­тор особенно заметно проявляется в переходных экономиках, в том числе и в украинской;

—  спад в переходных экономиках налоговых отчис­лений в бюджет;

—г усиление влияние политического бизнеса — цикла в последние годы, что связано с проведением «по­пулярной» макроэкономической политики увели­чения государственных расходов, а также сниже­ния налогов перед очередными выборами. В условиях нестабильности и хронических бюджет­ных дефицитов для привлечения как общественных, так и иностранных инвестиций и кредиторов необходима на­дежная система гарантий.

: Статья 17 БКУ предоставляет гарантии выполнения долговых обязательств Кабинету Министров в лице Ми­нистра финансов Украины, Совету Министров Автоном­ной Республики Крым в лице Министра финансов Авто­номной Республики Крым и городских советов в лице руководителей их исполнительных органов, исключитель­но в пределах полномочий, установленных соответственным законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете.

Гарантии предоставляются только на условиях плат­ности, срочности, имущественного обеспечения и встреч­ных гарантий, полученных от других субъектов.

Платежи, связанные с выполнением гарантийных обя­зательств, принадлежат к платежам по долгу.

В случае невыполнения юридическими лицами сво­их обязательств по погашению и обслуживанию предо­ставленных на условиях возврата кредитов, погашение такой задолженности осуществляется за счет имущества должников.

Классической формой гарантии является гарантия центрального банка Украины (НБУ) или Министерства :   финансов Украины, представляющих в своем лице го­сударственную гарантию. Для этих целей в государственном бюджете предусматриваются определенные

резервы.

 Предоставлением гарантий должен заниматься не только бюджет, но и специальные гарантийные залого­вые фонды. В таких фондах государство может разме­щать ценности (земля, природные ресурсы, предприятия, сооружения, ценные бумаги). Если будет создана пред­ставительная залоговая система, любой отечественный и иностранный инвестор станет доверять такому фонду, такой гарантии.

Статья 18 БК Украины для обеспечения экономичес­кой безопасности страны впервые на законодательном уровне установила ограничения размера основной сум­мы государственного долга Украины: объем долга не может превышать 60% (шестьдесят процентов) фактического годового объема валового внутреннего продукта (ВВП) Украины. В случае превышения предельной ве­личины долга Кабинет Министров Украины обязан при­нять меры для приведения ее в соответствие с требова­ниями настоящего Кодекса. Предельный объем государ­ственного (внешнего и внутреннего) долга Автономной Республики Крым или местного самоуправления уста­навливается на каждый бюджетный период в соответ­ствии с законом о государственном бюджете или реше­нием местного совета.