§ 5. Бюджетная классификация
Бюджетный кодекс Украины определяет бюджетную классификацию как единое систематизированное сгруппирование по однородным признакам доходов, расходов (в том числе кредитования за вычетом погашения) и финансирования бюджета по признакам экономической
сущности, функциональной деятельности, организационного устрой и другим признакам в соответствии с законодательством Украины и международных стандартов (пункт 3 статьи 2 БКУ).
Бюджетная классификация Украины применяется для осуществления контроля за финансовой деятельностью, органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления, других распорядителей бюджетных средств, проведения необходимого анализа в разрезе доходов, а также организационных, функциональных и экономических категорий расходов, обеспечения общегосударственной и международной сравнительности бюджетных показателей с целью достижения целостности бюджетных категорий доходов и расходов и для обеспечения взаимосвязи между функциональными назначениями и экономическим характером расходов бюджета. Министр финансов Украины утверждает бюджетную классификацию, а также изменение к ней и информирует об этом в обязательном порядке Верховную Раду Украины (ст. 8 БК Украины).
В 1998 году в Украине введена новая бюджетная классификация, которая в целом отвечала общепринятым международным требованиям и стандартам статистики государственных финансов. Необходимость использования международных стандартов в сфере государственных финансов была связана с переходом к рыночной экономике.
Согласно пункту 3 статьи 8 БК Украины бюджетная классификация имеет такие составные части:
— классификация доходов бюджета;
— классификация расходов (в том числе кредитования за вычетом погашения) бюджета;
— функциональная классификация,
— экономическая классификация,
— ведомственная классификация,
— программная классификация;
— классификация финансирования бюджета;
— классификация долга.
Введение в бюджетную классификацию 1998 года двух новых разделов обусловлено тем, что большого значения приобрели проблемы привлечения займов, обеспечения контроля за изменениями совокупных долговых обязательств и остатками бюджетных средств.
В соответствии с введением и классификацией новых разделов доходы бюджета классифицируются так:
— налоговые поступления. Налоговые поступления являются обязательными, безвозвратные платежи в бюджет, а также штрафы и пеня за нарушения налогового обязательства.
Они разделяются на:
налоги на доходы, на прибыль, на увеличение рыночной стоимости;
налоги на собственность;
внутренние налоги на товары и услуги;
налоги на международную торговлю и внешние операции;
другие налоги;
— неналоговые поступления. Это добровольные компенсационные платежи, а также штрафы и пеня, не связанные с налоговым законодательством.
К неналоговым поступлениям принадлежат:
доходы от собственности и предпринимательской деятельности;
административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи;
поступления от штрафов и финансовых санкций;
другие неналоговые поступления;
— доходы от операций с капиталом, которые включают поступления от продажи:
основного капитала; государственных запасов товаров; нематериальных активов.
— трансферты. Такой вид доходов впервые включен в структуру бюджетной классификации и определяется как (средства) безвозвратные платежи, полученные от других уровней органов государственного управления, международных учреждений на безоплатной и безвозмездной основе для поддержания бюджета или на другие цели, связанные с реализацией функций государства (статья 9 БК Украины). Расходы бюджета классифицируются по:
— функциям, с исполнением которых связаны расходы (функциональная классификация);
— экономической характеристике операций, при проведении которых осуществляются эти расходы (экономическая классификация);
— признаку главного распорядителя бюджетных средств (ведомственная классификация);
— бюджетным программам (программная классификация). Функциональная классификация расходов позволяет отслеживать динамику изменений государственных расходов разнообразного функционального назначения с целью проведения их анализа и таким образом прогнозировать последующие расходы. Введение с 2002 года новой функциональной классификации расходов бюджета вызвано необходимостью приведения ее в соответствие с международными стандартами статистики государственных финансов. Новая классификация расходов бюджета разработана на основе классификации функций управления (КФУ), опубликованной статистическим отделом Организации Объединенных Наций (ООН). Классификация имеет три уровня детализации: разделы, подразделы и группы. Нумерация разделов соответствует нумерации общих целей государственного управления, а нумерации подразделов и групп определяют способы достижения этих целей. Разъяснения к применению новой функциональной классификации расходов бюджета разработаны Министерством финансов Украины и приведены в приказе Министерства финансов Украины от 27.12.2001 № 604.
Экономическая классификация расходов детализирует использование денежных средств за их предметными признаками — все виды хозяйственной деятельности, оп-
дата коммунальных услуг, заработная плата, начисления на заработную плату, выплаты населению и другие категории, которые позволяют выделить защищенные статьи расходов бюджета и обеспечивает единый подход ко всем распорядителям и получателям денежных средств. Расходы бюджета сведены в единые экономические категории, которые распределяются на:
— текущие,
— капитальные;
— кредитования с учетом погашения, состав которых определяется Министерством финансов Украины, а разъяснения к применению экономической классификации в соответствии с приказом Министерства финансов Украины от 27.12.2001 № 604 предоставляет Государственное Казначейство Украины.
Текущие расходы — это платежи, предназначение которых не является приобретение капитальных активов. Капитальные расходы включают приобретение основного капитала, создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов и капитальные трансферты.
Кредитование за вычетом погашения включает платежи с бюджета, в результате которых появляются требования к другим финансовым объектам, которые предусматривают обязательное возвращение денежных средств.
Ведомственная классификация расходов определяет распределение бюджетных назначений по главным распорядителям бюджетных средств. На ее основе Государственное казначейство Украины и местные финансовые органы ведут распорядителей бюджетных средств. Ведомственная классификация расходов имеет целью оптимизацию количества главных распорядителей бюджетных средств, улучшение бюджетного планирования и построение четкой, организационно совершенной системы государственного управления (пункт 4 ст. 10 БК У).
Программная классификация расходов бюджета применяется при формировании бюджета по программно-целевому методу. Это означает, что распределение
бюджетных назначений по бюджетным программам является систематизированным перечнем мероприятий, направленным на достижение общей цели и ее выполнение. Планирование расходов с применением программно-целевого метода предусматривает разработку, анализ и отбор программ на стадии стратегического планирования. Такую работу проводит главный распорядитель бюджетных средств, и в период формирования бюджетного запроса и подготовки предложений к проекту бюджета он же и обосновывает включение соответствующей программы на следующий бюджетный год. Государственный бюджет Украины на 2002 год сформирован с применением программной классификации расходов государственного бюджета и разработанных Министерством финансов переходных таблиц соответствия кодов программной классификации кодам новой функциональной классификации расходов.
Классификация финансирования бюджета — это группование по определенным признакам источников покрытие дефицита бюджета с целью конкретизации направлений и объемов заимствованных денежных средств, а также определение направлений расходования финансовых ресурсов, которые образовались в результате дефицита бюджета. До категории последних принадлежат платежи с погашениями основной суммы долга (часть 1 статьи 11 БК Украины). В связи с тем, что государственный долг в основном является следствием накопленных и непогашенных заимствований государства, осуществленных для покрытия бюджетного дефицита, классификация долга аналогична классификации финансирования бюджета.
В Бюджетном кодексе Украины классификация финансирования бюджета (ст. 11 БКУ) как и классификация долга (ст. 12 11 БКУ) осуществляется по двум признакам:
1) по типу кредитора, который характеризует категорию кредитора или собственника долгового обязательства;
2) по типу долгового обязательства, которое характеризует вид финансового инструмента заимствования денежных средств.
В зависимости от срока размещения финансовые обязательства государства или местных советов делятся на такие виды:
1) долгосрочные (срок размещения от 5 до 10 лет);
2) среднесрочные (срок размещения от 1 до 5 лет);
3) краткосрочные (срок размещения до 1 года). Особенностью местных бюджетов является то, что в них отражаются долговые обязательства местных рад по установленной классификации для систематизированных долговых обязательств, определения суммы долга местного бюджета и объемов финансовых ресурсов, необходимых для его обслуживания.
Бюджетным кодексом Украины (ст. 13) установлено что составными частями государственного и местных бюджетов могут быть:
1) общий фонд;
2) специальный фонд.
Выделение в составе государственного бюджета специального фонда, который впервые был введен в 2001 году имело цель внедрение учета и казначейского выполнения так называемых (собственных) денежных средств бюджетных учреждений, которые раньше были вне бюджета и учитывались в учреждениях коммерческих банков. Перечень собственных бюджетных учреждений и организаций определяется Кабинетом Министров Украины и классифицируется таким образом:
1) плата за услуги, которые предоставляются бюджетными учреждениями, в том числе: согласно с функциональными полномочиями;
— от хозяйственной или производственной деятельности;
— за аренду имущества бюджетных учреждений;
— денежные средства от реализации имущества.
2) другие источники поступлений бюджетных учреждений, в том числе:
— гранты и подарки, полученные бюджетными учреждениями;
— денежные средства, которые получают бюджетные учреждения за выполнение отдельных поручений.
Примером собственных поступлений бюджетных учреждений является аренда и квартирная плата, другие поступления от эксплуатации строений и помещений, основных средств, которые непосредственно принадлежат учреждениям, и другие.
Создание специального фонда как временного средства легализации и прозрачности денежных средств бюджетных учреждений позволило на переходном этапе осуществить инвентаризацию и контроль за поступлениями в бюджетные учреждения. Анализ выполнения бюджетов свидетельствует, что в 2001 году по сравнению с 2000 годом объем специального фонда увеличился почти в три раза, одновременно перечень источников наполнения специального фонда постоянно расширяется и на сегодняшний день специальный фонд состоит с доходов и целевых трансфертов, предназначенных для финансирования определенных видов расходов. Поступления в специальный фонд используются по конкретным направлениям, определенным законом о государственном бюджете.
Бюджетным кодексом Украины, предусмотрено, что при составлении и выполнении бюджета возможны трансферты из общего в специальный фонд, однако к ним установлены суровые ограничения. Частью 6 ст. 13 БК Украины установлено, что передача денежных средств между общим и специальным фондом бюджета разрешается только в пределах бюджетных назначений путем внесения изменений к закону о государственном бюджете или решения соответствующей рады. Бюджетным кодексом Украины также установлено, что источники формирования специального фонда определяются исключительно законами Украины.
Согласно статье 24 БК Украины в составе бюджетов должен предусматриваться определенный объем нераспределенных расходов в виде резервного фонда для осуществления на протяжении года непредусмотренных расходов, которые являются составной частью общего фон-
да бюджета. Порядок использования денежных средств такого фонда определяется Кабинетом Министров Украины. В составе государственного бюджета Украины резервный фонд предусматривается обязательно. Решение относительно создания резервного фонда местного бюджета принимает соответствующий совет. При этом резервный фонд бюджета не может превышать одного процента (1%) расходов общего фонда соответствующего бюджета.
Бюджетным кодексом Украины впервые вводится понятие бюджета развития как составной части специального фонда местных бюджетов. Бюджет развития формируется за счет налоговых поступлений, средств, привлеченных от размещения местных займов, а также субсидий с других бюджетов и используется для реализации программы социально-экономического развития и укрепления материально-финансовой базы.
Бюджет может состоять из общего и специального фондов.
Общий фонд бюджета включает:
1) все доходы бюджета, кроме тех, которые предназначены для зачисления в специальный фонд;
2) все расходы бюджета за счет поступлений в общий фонд бюджета;
3) финансирование общего фонда бюджета. Специальный фонд бюджета включает:
1) бюджетные назначения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений;
2) гранты или подарки (в соответственном обсчете), полученные распорядителями бюджетных средств на конкретную цель;
3) разницу между доходами и расходами специального фонда бюджета;
Распределение бюджета на общий и специальные фонды определяются законом о Государственном бюджете Украины. Источники формирования специального фонда определяются исключительно законами Украины.
Основания для решения соответствующего совета о создании специального фонда в составе местного бюджета может быть исключительно закон о Государственном бюджете Украины.
Передача средств между общим и специальным фондами бюджета позволяется только в пределах бюджетных назначений путем внесения изменений в закон о Государственном бюджете.
Платежи за счет специального фонда осуществляются в пределах средств, которые поступили в этот фонд на соответствующую цель.
Создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления и другими бюджетными учреждениями не допускается (ст. 13 БКУ).