§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, ко­торые регулируются особым подразделением (подотраслью) фи­нансового права — бюджетным правом.

Бюджетное право — центральный раздел особенной части фи­нансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и инсти­тутов финансового права своим предметом, т.е. содержанием от­ношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:

а) бюджетное право регулирует отношения Российской Федера­ции, ее субъектов, муниципальных образований и соответствую­щих органов представительной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распреде­лением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следую­щие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:

а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюд­жетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализа­ции бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.

Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной харак­теристики предмета бюджетного права.

Итак, бюджетное право — это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованы ем, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (на­пример, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходова­ния бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.). Избежать этого можно путем введения в определение поня­тия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли

права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они нахо­дят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержа­ние пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, об­щими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в укреплении полномочий органов местного самоуправления по ''самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с зако­нодательством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финан­сового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) к регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых от­носится регулирование порядка (процедуры) прохождения каж­дой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений орга­нов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значе­ние бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.

Различие материальных и процессуальных норм бюджетного нрава отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения — Рос­сийская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образова­ния; закрытые административно-территориальные образования);

2) органы государственной власти и местного самоуправле­ния — представительные (законодательные) органы государствен­ной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет — это основное из матери­альных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно госу­дарству, государственному или муниципальному образованию, оп­ределяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. пре­амбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих на­званным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права стано­вятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или

Соответствующие органы государственной власти и местного само­управления, представляющие их интересы.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязаннос­тей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит Новое в российском законодательстве понятие — бюджетное обя­зательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.

В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответствен­ности за нарушения бюджетного законодательства. Они преду­смотрены в разных правовых актах — в законах о бюджете на кон­кретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетно­го законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью госу­дарственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, како­вым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетно­го права регулируются внутрифедеративные отношения по распре­делению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.

В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими эконо­мическими и политическими переменами. Формирующееся бюд­жетное законодательство отразило новые черты России как феде­ративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разде­ления властей при определении бюджетной компетенции предста­вительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыноч­ным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отра­зило и негативные явления в бюджете, свойственные современно­му периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребо­вал урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяет Концеп­ция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Пра­вительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862', Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой поли­тики» от 29 декабря 1998г., Послание Президента РФ Правитель­ству РФ «О бюджетной политике на 2000 год».

Основными целями реформы бюджетной политики определе­ны: повышение эффективности использования и управления фи­нансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание воз­можностей реализации на территории страны минимального уров­ня социальных гарантий, финансирование которых должно осу­ществляться из бюджетов; создание условий для повышения эф­фективности социально-экономического развития регионов.

Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и прин­ципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяю­щие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, уста­навливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюд­жета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конститу­ционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Среди законодательных актов специального содержания выде­ляется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса4 как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирова­ния бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регла­ментацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов ' Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»). Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, со­держат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

Федеральные законы «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 25 сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муници­пальных образований и органов местного самоуправления, их вза­имоотношениях с органами государственной власти.

Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законода­тельстве субъектов Федерации и нормативных актах органов мест­ного самоуправления, также относящихся к источникам бюджет­ного права в соответствующих территориальных пределах.

В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадле­жит важная роль в практической организации бюджетной дея­тельности государства

Приведенные примеры федеральных законов и других норма­тивных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действую­щего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г.'. Бюджетный кодекс РФ призван сыг­рать важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходи­мой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы норматив­ных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.

 

1