§ 4. Понятие бюджетного процесса и его стадии

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов государственной власти по составлению проектов бюджета, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению, контролю за его исполнением, а также составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета.

Разработка проекта бюджета

По общему правилу, за редкими исключениями, полномочиями по подготовке бюджета наделена исполнительная власть. Ранее, на-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса          421

пример во Франции, по конституциям 1791 и 1795 гг. и в США вплоть до 1921 г. проект бюджета составлялся законодательной вла­стью. Однако на сегодняшний день составлением проекта бюджета занимается исключительно исполнительная власть. В большинстве стран полномочиями4 по составлению проекта бюджета обладают министры финансов и экономики, но в некоторых государствах (например Болгарии, Канаде, США, Сирии, Швейцарии, Югосла­вии) такими полномочиями наделен глава исполнительной власти.

Составление проекта бюджета — важный этап первой стадии бюджетного процесса, на котором решаются вопросы объема бюд­жета, налоговой и денежно-кредитной политики, определяются ос­новные направления использования средств.

Проект государственного бюджета разрабатывают, как правило, центральные органы государственного управления — министерства финансов (в США эту роль выполняет Административно-бюджет­ное управление), главной задачей которых являются оценка дохо­дов и расходов государства и налоговая политика.

Подготовка бюджета начинается с создания долгосрочного фи­нансового плана, стратегических обзоров и многолетних оператив­ных планов, а также подсчета основных расходов на предстоящий год, чему предшествует анализ социально-экономического положе­ния страны, перспектив и темпов экономического роста, потребно­стей национальной экономики в финансовых средствах. При со­ставлении бюджета ставится задача его воздействия на повышение эффективности экономики, обеспечения координации финансовых и других ресурсов с экономическими, политическими и социальны­ми программами правительства, установления приоритетов в расхо­довании средств.

Работа по составлению проекта бюджета начинается за год—пол­тора до начала нового финансового года (во Франции — за 12 меся­цев, в США — за 18 месяцев, в Канаде — за 15 месяцев). Орган, от­ветственный за составление проекта бюджета, готовит ряд докумен­тов, содержащих финансовую информацию, контрольные цифры для подготовки министерствами и ведомствами своих смет, а также сроки их предоставления. Сметы расходов министерств и ведомств разрабатываются соответствующими компетентными отделами каж­дого министерства (ведомства), затем обобщаются министром (ру­ководителем ведомства) и предоставляются министерству финан­сов, которое после обобщения представленных заявок составляет проект расходной части. В некоторых странах сметы министерств и ведомств включаются в проект бюджета в целом без изменений, в других (в Великобритании, Франции, Болгарии, Канаде, Поль­ше) — министр финансов наделен полномочиями по собственной инициативе предлагать тем или иным министрам внести какие-ли­бо изменения в их сметные предложения.

Традиционно проект бюджета включает в себя информацию о состоянии расходов и доходов, дефиците текущего финансового года, их показатели на предстоящий финансовый год, информацию

422   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

о деятельности министерства финансов на момент составления бюджетного документа, а также любую другую дополнительную ин­формацию о состоянии бюджета, обязательствах, требованиях и финансовом состоянии правительства.

В Германии планированием финансов занимается Министерство финансов, которое в соответствии с Законом о федеральном бюд­жетном порядке отвечает за составление и исполнение бюджета на основе рекомендаций Совета по планированию финансов (в соста­ве федерального министра финансов, федерального министра эко­номики, земельных министров финансов и представителей обшин) и заявок министерств и ведомств.

Во Франции в соответствии со ст. 37 Ордонанса 1959 г. министр экономики и финансов под руководством премьер-министра подго­тавливает проект закона о финансах, подлежащий утверждению Советом министров. В работе по подготовке проекта закона о фи­нансах и бюджета министру финансов оказывает помощь Бюджет­ное управление. В его задачу входит рассмотрение бюджетных за­просов различных министерств, предложений по ассигнованиям, вопросов экономии. Управление действует в контакте с Генераль­ным налоговым управлением, Комиссией по доходам и Таможен­ным управлением. Свои предложения по бюджету следующего года Бюджетное управление передает министру финансов.

Окончательное решение по проекту закона о финансах прини­мает Совет министров. В результате согласования в Бюджетном управлении с государственным секретарем, министром финансов, премьер-министром и президентом Совет министров одобряет про­ект закона о финансах.

В Швейцарии на стадии подготовки проекта бюджета основную роль играет Федеральный совет — высший распорядительный и ис­полнительный орган Конфедерации. Финансовое управление на основании заявок других министерств разрабатывает проект бюдже­та. Федеральный совет проводит повторную проверку бюджета и вносит необходимые изменения или же обязует министерство финансов во взаимодействии с другими министерствами подгото­вить новый проект бюджета. Окончательный проект бюджета под­лежит одобрению министра финансов, после чего Федеральный со­вет представляет проект бюджета Федеральному Собранию.

В Постоянных правилах Палаты общин Великобритании зафик­сировано право Короны инициировать бюджетный процесс: пред­ложения по финансовым вопросам не могут быть внесены без ре­комендации Короны. Ответственность за составление проекта бюд­жета несет министр финансов. В структуре Казначейства также имеется группа отделов, занимающихся вопросами регулирования и планирования государственных расходов и доходов, в частности путем подготовки так называемой Белой книги, содержащей про­гнозные оценки государственных расходов на 15-летний период.

В подготовке проекта бюджета участвуют также Межминистер­ский комитет по определению государственных расходов и Межми-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса          423

нистерский комитет по бюджету, состоящие из представителей всех министерств и ведомств  В их функции входит разработка рекомен дации при подготовке проектов годовых бюджетов.           Рекомен

В Канаде за подготовку бюджета и ппепгтяппримо »™ ту отвечает Кабинет министров. Бо^ш^^^^^^ няется системой кабинетных комитетов, включающих- Комитет по приоритетам и планированию, Комитет по рассмотрению расхолон казначейство и политические комитеты.                  рению расходов,

В соответствии с Конституцией США только Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акциз * ные сборы. Займы от имени Соединенных Штатов может также чГ ключать только Конгресс. Наконец, эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут производиться только по закону  принятом! Конгрессом США  Таким образом, по КонституциГиспГнитель-ная власть не обладает полномочиями в сфере бюджета и финан­сов. Полномочия по подготовке проекта бюджета были переданы исполнительной власти лишь в  1921 г.  в соответствии с Законом о бюджете и отчетности   Фактически в обход Конституции закон наделил   исполнительную   власть   законодательной   инициативой в области бюджета. Он передал всю руководящую роль по составле нию бюджета президенту  Закон уполномочил президента и его ап~ парат ежегодно подготавливать и представлять Конгрессу для об™ ждения и утверждения проект бюджета на предстоящий финансо­вый год. В настоящее время проект бюджета готовит Администпа тивно-бюджетное управление  (при  президенте)  на основе заявок министерств и ведомств.                                                            заявок

По Конституции Японии Кабинет министров составляет и ппеп ставляет парламенту проект бюджета. Но фактически в соответст­вии с Законом о государственных финансах ответственность за со" ставление бюджета возложена на министра финансов

В Сенегале подготовка проекта бюджета поручена двум минист­рам, министру экономики и финансов и Министру пладирован^я и сотрудничества.                                                                    н^ании

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета

После одобрения проекта бюджета соответствующими органами исполнительной власти, на которых по конституции возложена обязанность по составлению проекта бюджета, проект бюджета на­правляется в парламент.                                                  июджета на

Законодательство каждого государства предусматривает опреде­ленные сроки представления бюджетных документов в вдменг во Франции - в середине сентября, в Германии - в июне   в Каня де - в феврале, в США и Японии - в январе

Первоначально проект бюджета в парламенте рассматривается в специализированных комиссиях и комитетах. Существование спе анализированных комиссий (комитетов) оправдано тем  что вся па" лата в силу своей многочисленности не может в полной мере оце­нить целесообразность всех показателей бюджета. В связи с этим

424   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

проект бюджета направляется на рассмотрение в специализирован­ные бюджетные комитеты и комиссии, а также в иные (отраслевые) комитеты и комиссии парламента с тем, чтобы оценить бюджетные предложения по отдельным направлениям деятельности государст­ва. Затем все предложения и замечания представляются парламент­скими комитетами и комиссиями бюджетной комиссии (комитету) для рассмотрения (исключение составляют Великобритания и Ка­нада, где нет специализированного комитета по бюджету, и проект бюджета рассматривается комитетом всей палаты, заседающим в качестве Комитета по ассигнованиям в случае, когда обсуждаются государственные расходы, и Комитета путей и средств в случае об­суждения государственных доходов. Комитет всей палаты — это сама палата, преобразованная в комитет для постатейного обсужде­ния финансовых законопроектов).

Таким образом, рассмотрение проекта постоянными специализи­рованными комиссиями (комитетами) осуществляется в два этапа.

1. Проект бюджета рассматривается постоянными специализи­рованными комиссиями (комитетами) раздельно по министерствам в зависимости от специализации комиссии (комитета). При этом при рассмотрении смет какого-либо министерства может присутст­вовать либо сам министр, либо его представитель. По результатам обсуждения комиссия (комитет) выносит решение по расходам со­ответствующих министерств, которое направляется в виде доклада в комиссию (комитет) по бюджету (финансам).

2.  Комиссия   (комитет)   по   бюджету   (финансам)   приступает к рассмотрению проекта бюджета в целом лишь после того, как по­лучит доклады по сметам соответствующих министерств от всех ос­тальных специализированных  комиссий  (комитетов)  парламента. Обычно на заседаниях комитета присутствуют министр, ответствен­ный за составление проекта бюджета (министр финансов), а также министр, чьи сметы подлежат рассмотрению.

Комиссия (комитет) по бюджету (финансам) помимо государст­венных расходов также изучает предусмотренные в проекте бюдже­та положения о государственных доходах.

Председатель комиссии (комитета) по бюджету (финансам) вы­ступает с докладом перед депутатами своей палаты, и палата при­ступает к обсуждению проекта бюджета.

Согласно общему правилу прохождения законов в парламенте законопроект о бюджете рассматривается в несколько чтений.

При рассмотрении проекта в первом чтении проводятся дебаты депутатов, во время которых высказываются замечания по различ­ным статьям проекта бюджета. Каждая статья проекта бюджета об­суждается отдельно. Статьи, по которым поступили замечания, пе­редаются в комиссию (комитет) по бюджету (финансам) для дора­ботки, которая после обсуждения проекта бюджета в первом чте­нии дорабатывает его и готовит к обсуждению во втором чтении. При рассмотрении проекта бюджета во втором чтении также могут вноситься предложения по его различным статьям, однако он уже

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса          425

в большей степени рассматривается как единое целое. При рас­смотрении проекта бюджета в третьем и четвертом чтении замеча­ния по отдельным статьям уже не высказываются, бюджет рассмат­ривается в целом.

Законодательство большинства государств предусматривает осо­бую процедуру прохождения бюджетных законопроектов в парламен­те, которая, однако, должна основываться на общих правилах за­конодательного процесса, относящихся к обычным законопроек­там.

Чаще всего к таким особенностям относится ускоренная проце-, дура прохождения бюджетных законопроектов в парламенте: проект бюджета обсуждается и вотируется в первоочередном порядке, уста­навливаются строгие временные рамки для обсуждения проекта бюджета, дебатов по отдельным бюджетным показателям и приня­тия закона (законов) о бюджете.

Так, процедурные особенности принятия финансовых законов предусмотрены в ст. 47 Конституции Франции. Согласно этой ста­тье на принятие решения по бюджету в первом чтении Националь­ному собранию отводится 40 дней. Если решение не принимается, Правительство передает проект на рассмотрение Сената, который должен принять решение в течение 15-дневного срока. Далее про­ект подлежит рассмотрению согласно стандартной процедуре. Если же Парламент не принял решения в течение 70 дней, проект фи­нансового закона может быть введен в силу путем издания ордо­нанса.

Статья ПО Основного закона ФРГ устанавливает для Бундесра­та шестинедельный срок для вынесения решения по проекту бюд­жета, а в случаях внесения предложений об изменении — трехне­дельный срок для выражения мнения Бундесрата по этим проек­там.

Конституция Японии в ст. 60 ограничивает срок, определенный для вынесения окончательного решения по бюджету Палатой со­ветников, до 30 дней вместо 60 дней, предусмотренных для обыч­ных законопроектов.

Закон о контроле за бюджетом и импаундменте 1974 г. устано­вил временные рамки прохождения проекта бюджета в Парламенте США по дням. Кроме того, продолжительность общих дебатов в Палате представителей не должна превышать 10 часов. Для обсу­ждения общих экономических вопросов может быть выделено до­полнительно не более четырех часов.

В Великобритании и Канаде также все стадии прохождения про­екта бюджета в Парламенте расписаны по дням.

Национальное Собрание Сенегала в соответствии со ст. 57 Кон­ституции располагает 60 днями для вынесения решения по проекту бюджета.

Если проект бюджета не утверждается до начала финансового года, национальное законодательство предусматривает следующие возможности выхода из создавшегося положения:

426   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

в Германии ст. 111 Основного закона наделяет Федеральное правительство правом производить все расходы, необходимые для содержания установленных законом учреждении, проведения пре­дусмотренных законом мероприятий, выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации, продолжения строительст­ва, закупок и других работ;

во Франции ст. 47 Конституции предусматривает возможность введения в силу положений проекта бюджета путем издания ордо­нанса;

статья 134 Конституции Испании предусматривает автоматиче­ское продление действия бюджета за предыдущий год до принятия нового бюджета;

в Японии правительство имеет право сформировать и предста­вить парламенту временный бюджет на определенный период бюд­жетного года;

в Канаде принимаются промежуточные бюджеты, представляю­щие собой часть смет для оплаты расходов в новом финансовом году, действующие до утверждения основного бюджетного законо­проекта;

Конституция Сенегала в ст. 57 предусматривает два варианта:

1) если бюджет не принят до начала финансового года по вине Парламента,  правительство  может  путем  издания декрета ввести в действие подготовленный им проект бюджета;

2) если бюджет не принят до начала финансового года по вине правительства, Президент путем издания декрета продлевает дейст­вие бюджета предыдущего года вплоть до принятия нового бюджета.

Еще одной особенностью ускоренной процедуры утверждения проекта бюджета является ограничение права депутатов парламента вносить определенные поправки в проект бюджета

По общему правилу, депутаты парламента обладают правом внесения поправок в представленные законопроекты, исключения составляют лишь финансовые законопроекты, по изменению кото­рых депутаты парламента обладают ограниченными полномочиями.

— в Австрии,  Бельгии,  Венгрии,  Германии, Дании,  Израиле, Швеции парламентарии могут уменьшать или увеличивать бюджет­ные доходы и расходы;

—  в Аргентине,  Бангладеш, Замбии,  Канаде, Таиланде парла­ментарии могут лишь снижать расходы, но не увеличивать их;

— в Великобритании, Испании, Индии, Корее, Пакистане, на островах Фиджи парламентарии могут уменьшать или увеличивать бюджетные расходы, но для увеличения бюджетных расходов необ­ходимо получить предварительное одобрение правительства,

— в  Камеруне,   Коста-Рике,   Кот-д'Ивуаре,   Сенегале,  Тунисе, Франции парламентарии  могут увеличивать или  уменьшать бюд­жетные расходы, но только в том случае, если они одновременно предлагают  компенсационные   меры  для   соблюдения   принципа бюджетного равновесия;

— в Австралии, Ирландии, Сирии парламентарии не могу г вно-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____427

сить никаких изменений в проект бюджета, представленный прави­тельством

Следующей особенностью прохождения проекта бюджета в пар­ламенте является ограничение роли верхней палаты парламента на второй стадии бюджетного процесса.

Согласно ст. ПО Основного закона ФРГ проект бюджета пере­дается одновременно в обе палаты германского парламента. Бун­десрат выносит свое решение по проекту бюджета в шестинедель­ный срок, а в случаях внесения предложений в проект бюджета — в трехнедельный срок. Предложения Бундесрата рассматриваются Бундестагом. В случае разногласий создается согласительная ко­миссия. Далее проект бюджета вновь направляется в Бундесрат по­сле его одобрения Бундестагом в третьем чтении. В случае сохране­ния разногласий согласительная комиссия призвана разработать компромиссное решение. Если Бундесрат заявляет протест по под­готовленному согласительной комиссией проекту бюджета, Бундес­таг может отклонить протест Бундесрата своим голосованием.

Конституционный закон от 22 февраля 1996г. №96-138 внес изменения в ст. 39 Конституции Франции, согласно которым про­екты законов о финансах сначала вносятся в Национальное собра­ние. Проект бюджета направляется в Сенат после его рассмотрения Национальным собранием. В 15-дневный срок Сенат рассматривает представленный проект бюджета и вносит в него свои изменения. В случае разногласий между палатами парламента Конституция Франции в ст. 45 предусматривает возможность созыва смешанной паритетной комиссии для выработки единого решения. Поправки к разработанному данной комиссией тексту без согласия Правитель­ства не допускаются.

Статья 60 Конституции Японии также отводит ведущую роль нижней палате парламента. Так, в случае сохранения разногласий между Палатой представителей и Палатой советников после объе­диненного заседания обеих палат решение Палаты представителей по бюджету становится решением парламента в целом.

В Великобритании роль Палаты лордов при принятии финансо­вых законов признается факультативной согласно ст. 1 Акта о пар­ламенте 1911 г. Так, Палата лордов располагает лишь одним меся­цем для рассмотрения финансовых законопроектов, по истечении которого данный закон представляется на подпись Короне даже в случае его непринятия Палатой лордов.

Как уже отмечалось, в случае разногласий по проекту бюджета между палатами парламента законодательство большинства стран предусматривает возможность формирования согласительных комис­сий, призванных разработать компромиссное решение по проекту бюджета:

в Германии созывается комитет, образуемый из членов Бундес­тага и Бундесрата (ст. 77 Основного закона ФРГ);

во Франции правом созыва смешанной паритетной комиссии Парламента наделен Премьер-министр. Поправки к тексту, разра-

428   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ботанному согласительной комиссией, не допускаются (ст. 45 Кон­ституции Франции);

в Японии разногласия между Палатой советников и Палатой представителей решаются на объединенном заседании обеих палат парламента (ст. 60 Конституции Японии);

законодательство США также предусматривает возможность со­зыва согласительной комиссии в случае разногласий по совпадаю­щей резолюции по бюджету.

Таковы наиболее общие особенности прохождения бюджетных законопроектов в парламенте. Однако необходимо также остано­виться на особенностях бюджетного процесса в англосаксонских странах.

В Великобритании расходная и доходная части бюджета рассмат­риваются и принимаются парламентом раздельно.

При обсуждении расходной части бюджета Палата общин засе­дает в полном составе в качестве Комитета по ассигнованиям. Рас­ходная часть обсуждается постатейно, голосование по каждому пункту оформляется в виде резолюций о предоставлении денежных средств Короне, которые сводятся в ежегодно принимаемый Закон об ассигнованиях.

При рассмотрении доходной части бюджета Палата общин засе­дает в полном составе в качестве Комитета путей и средств. По ка­ждой статье доходной части бюджета Палатой общин принимаются резолюции, составляющие основу Закона о финансах.

Закон о контроле за бюджетом и импаундменте 1974 г. устано­вил порядок прохождения проекта бюджета в Парламенте США.

На первом этапе Конгрессом на основе проекта бюджета и эко­номических прогнозов, предложенных исполнительной властью и Бюджетным управлением Конгресса, определяются основные па­раметры бюджета, фиксируются уровни военных и гражданских расходов. Эти функции возложены на бюджетные комитеты обеих палат, которые принимают совместную бюджетную резолюцию, подлежащую утверждению президентом. Совместная резолюция служит законодательной основой для последующих решений других комитетов по программам.

Второй этап заключается в утверждении федеральных программ и принятии федеральных законов о налогах. Эти функции выпол­няют законодательные комитеты палат, которые принимают реше­ния (санкционирующие законы) на основе бюджетной резолюции. Принятые обеими палатами санкционирующие законопроекты ут­верждаются президентом.

Однако никакие выплаты из бюджета на основании такого раз­решающего закона не производятся. Для этого необходимо приня­тие закона об ассигнованиях, содержащего обязательные для феде­рального казначейства предписания о выплате определенной суммы из государственного бюджета. Принятием билля об ассигнованиях и его подписанием президентом завершается законодательный этап бюджетного процесса в США.

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса          429

В Канаде после рассмотрения проекта расходов постоянными комиссиями Палаты общин законопроект об ассигнованиях прохо­дит три коротких чтения в палате и принимается. После обсужде­ния Сенатом он подписывается генерал-губернатором и становится актом парламента.

Во время представления бюджета традиционно делаются пред­ложения по налоговым изменениям, которые представляются пар­ламенту как налоговые законопроекты. Новые законопроекты про­ходят три чтения, а проекты, вносящие изменения в действующее налоговое законодательство, вступают в силу сразу после внесения резолюций в парламент во время бюджетного послания, по реше­нию правительства.

После утверждения парламентом бюджет поступает на подпись главы государства.

В некоторых странах предусмотрена процедура предварительной контрассигнации закона о бюджете. Так, Конституция Германии (ст. 82) и Регламент правительства предусматривают обязательную контрассигнацию закона о бюджете федеральным канцлером и фе­деральным министром финансов.

В случае несогласия с изменениями, внесенными в бюджет пар­ламентом, в государствах с президентской формой правления при­меняется отлагательное вето президента.

В США Закон о контроле за бюджетом и импаундменте 1974г предусматривает также возможность отказа Президента расходовать денежные средства, выделенные по закону Конгрессом. В этом слу­чае Президент в специальном послании к Конгрессу объясняет причины импаундмента. Преодолеть решение Президента Конгресс может лишь путем принятия нового билля об ассигнованиях.

Бюджетный закон (законы) подлежат обязательному опублико­ванию в официальном издании.

Исполнение бюджета

Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета. Исполнение бюджета заключается в обеспечении поступ­ления доходов и финансировании расходов в пределах, установлен­ных бюджетным законом.

В вопросах исполнения бюджета решения парламента имеют различное значение в отношении доходов и расходов. Так, в отно­шении расходов они являются факультативными (т.е. одобренные кредиты могут и не расходоваться), но в случае их осуществления они строго ограничивают размеры ассигнований (нельзя расходо­вать более, чем установил парламент). А в отношении доходов ре­шения парламента обязательны (доходы должны быть собраны) и не ограничивают размеры бюджетных поступлений (предусмот­ренный уровень доходов может быть превышен).

Выделяются два аспекта исполнения бюджета: финансовый и юридический. Финансовый аспект связан с деятельностью казна­чейства и (или) Центрального банка, а юридический аспект —

430   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

с принципами исполнения бюджета и процедурой исполнения до­ходной и расходной частей бюджета.

Принцип разграничения распорядителей кредитов и бухгалтеров впервые был установлен во Франции 14 сентября 1822 г. и заклю­чается в том, что исполнение бюджета должно возлагаться на двух различных агентов, иерархически независимых друг от друга и осу­ществляющих разные, но взаимодополняющие функции. При этом функции распорядителей кредитов и бухгалтеров (в отличие от функций администраторов и распорядителей, которые могут быть совмещены) несовместимы.

Таким образом, бюджет исполняется специальными субъекта­ми: администраторами, распорядителями кредитов и бухгалтерами, каждый из которых осуществляет определенные операции. Так, ад­министраторы устанавливают и определяют размеры доходов и рас­ходов, распорядители кредитов предписывают исполнение доход­ной части бюджета, производят расходы в установленных рамках, а бухгалтеры обеспечивают сбор доходов, осуществляют расходы и сохранность денежных средств.

Другим, не менее важным, принципом является принцип един­ства кассы, в соответствии с которым все собранные доходы посту­пают на единый счет Министерства финансов в Центральном бан­ке, с которого производятся все ассигнования в соответствии с ут­вержденными расходами.

Важнейшим элементом третьей стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета, представляющее собой орга­низацию сбора, хранения и выдачи бюджетных средств, а также ве­дение учета и отчетности.

В зарубежных странах встречаются три основные системы орга­низации кассового исполнения бюджета — казначейская, банков­ская и смешанная. При казначейской системе кассовое исполнение возлагается на специальный орган министерства финансов — ка­значейство и систему казначейских касс. При банковской системе кассовое исполнение бюджета осуществляет Центральный банк. Смешанная система предполагает кассовое исполнение бюджета как казначейскими кассами, так и банками.

Но несмотря на существующую в стране систему исполнения бюджета, особое внимание необходимо уделить изучению роли и значению казначейства на стадии исполнения бюджета. Казна­чейство может обладать различным объемом прав. Так, роль казна­чейства может ограничиваться выделением ассигнований бюджет­ным учреждениям в четком соответствии с утвержденными законом о бюджете размерами. Казначейство может быть наделено правом устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов на ос­новании заранее установленных критериев. Также казначейство мо­жет отвечать за выполнение учетных функций.

В Германии существует смешанная система исполнения бюдже­та. Так, на уровне федерации кассовое исполнение бюджета осуще­ствляется по банковской системе, а на местном уровне — по казна-

чейской системе. Необходимо отметить также и такую особенность, что министр финансов в Германии наделен полномочиями урезать уже вотированные парламентом расходы.

Все финансовые ресурсы Франции сосредотачиваются на еди­ном счете Казначейства, входящего в состав Министерства финан­сов. Казначейство контролирует поступления и выплаты по этому счету, который находится в Центральном банке. Все бюджетные го­сударственные организации, местные органы власти, государствен­ные предприятия и организации, находящиеся на самостоятельно^ балансе, кредитные учреждения и банки обязаны держать часть своих средств на счетах казначейства. Казначейство обеспечивает своевременную инкассацию доходов и снабжение всех государст­венных касс достаточными денежными средствами для осуществле­ния платежей.

В Испании в рамках Министерства финансов полномочиями по исполнению бюджета обладают Канцелярия заместителя секретаря по финансам и Генеральный директорат казначейства. Бюджетные средства Испании находятся на специальном счете казначейства в Центральном банке, и все поступления и выплаты по данному счету контролирует Генеральный директорат казначейства. Также казначейство ведет надзор за фактическим выделением средств, ус­танавливает рамки, сроки и порядок исполнения бюджетных обяза­тельств. На Канцелярию заместителя секретаря по финансам возло­жены функции контроля за расходами и организации учета.

В Японии кассовое обслуживание бюджета осуществляет Банк Японии. Все государственные средства аккумулируются в Банке Японии на сводном счете правительства. Банк Японии контролиру­ет выполнение министерствами бюджетных и наличных лимитов. Также исполнением бюджета занимаются Министерство финансов и другие министерства и ведомства. Полную ответственность за ис­полнение бюджета возложено на министра финансов.

В Канаде ведущую роль на стадии исполнения бюджета играют Казначейство и Управление Главного аудитора. Казначейство было создано в 1867 г. в рамках Министерства финансов и через 100 лет преобразовано в самостоятельное министерство, которое на сего­дняшний день отвечает за распределение ресурсов для утвержден­ных политических курсов и программ. Также традиционно роль хранителя финансов парламента принадлежит Управлению Главно­го аудитора, которое с 1877 г. отвечает за проверку правительствен­ных счетов для обеспечения их правильного ведения с целью пол­ного учета всех доходов и расходов государства.

В Великобритании Министерство финансов в лице Канцлера Казначейства обеспечивает исполнение государственного бюджета, контролирует финансовые службы остальных министерств и ве­домств, в частности при помощи установления форм финансовой отчетности. Казначейство осуществляет контроль за общими посту­плениями в Консолидированный фонд, который представляет со­бой специальный единый счет Казначейства в Банке Англии. Сред-

I

432   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

ства с этого счета могут выделяться только с разрешения парламен­та и под контролем специального должностного лица — Контроле­ра и генерального аудитора. Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату. Кроме того, Канцлер Казначейства имеет право наложить вето на утвержденные парламентом расходы в случае нарушения ведомством условий рас­ходования средств или превышения суммы расходов.

В США, где применяется банковская система исполнения бюдже­та Казначейство, осуществляющее свою деятельность в рамках Мини­стерства финансов, контролирует все поступления и выплаты по сво­ему генеральному счету в Федеральном резервном банке в Нью-Йор­ке, а также контролирует банковские счета правительства.

Контроль за исполнением бюджета

Завершает бюджетный процесс стадия контроля за исполнени­ем бюджета. Как уже говорилось, исполнение бюджета связано с операциями двух видов: административными и финансовыми (счетными), что приводит к разделению функций между админист­раторами, распорядителями кредитов и бухгалтерами. Исходя из этого различают и два вида контроля: контроль административного исполнения бюджета и контроль счетного исполнения бюджета.

В принципе, контроль за исполнением бюджета включает в себя контроль за расходованием и поступлением бюджетных средств. На сегодняшний день контроль за исполнением бюджета осуществляется не только на стадии исполнения бюджета, но и по­сле его фактического исполнения. Кроме того, существует несколь­ко разновидностей бюджетного контроля:

— в зависимости от контролируемого агента, т.е. осуществляет­ся   контроль   за   администраторами,   распорядителями   кредитов и бухгалтерами;

— в зависимости от времени проведения различают предвари­тельный, текущий и последующий контроль за исполнением бюд­жета. Предварительный контроль проводится до утверждения обя­зательства на оплату расходов и заключается в получении необхо­димых подписей и виз. Текущий контроль осуществляется бухгал­терами на каждом этапе исполнения бюджетного обязательства. Последующий контроль проводится после реализации бюджетного обязательства, и если быть более точными, заключается он в пар­ламентском  контроле,   проводимом  по  окончании   исполнения бюджета;

— в зависимости от места проведения контроль за исполнением бюджета  проводится  по  результатам  выездных  или  камеральных проверок. Выездные проверки состоят в выезде контролеров к про­веряемым с целью ознакомления с условиями исполнения бюджет­ного обязательства. Камеральные проверки заключаются в проверке подтверждающих документов и бухгалтерских счетов и в их сопос­тавлении. Любые операции по исполнению бюджетных обязатель-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____433

ствах учитываются дважды: в бухгалтерском учете администраторов и бухгалтеров. Существование двойного учета уже представляет со­бой определенную форму бюджетного контроля;

— в зависимости от органа, осуществляющего контроль, разли­чают контроль административный, судебный и парламентский.

В Германии контроль за исполнением бюджета предусмотрен ст. 114 Основного закона, согласно которой Бундестагу и Бундесра­ту федеральный министр финансов должен представлять отчеты о всех доходах и расходах правительства, о состоянии государствен­ного имущества, а также о государственных долгах, а Федеральная-счетная палата — свои выводы о рентабельности и правильности руководства бюджетом; такие же выводы она представляет феде­ральному правительству. Кроме того, законодательство Германии предусматривает возможность передачи наиболее сложных дел в финансовые суды, которые специализируются на финансовых спорах и проступках, связанных со злоупотреблением государствен­ными фондами.

Аналогичные положения содержатся также в конституциях зе­мель, где контроль за исполнением бюджета осуществляют казна­чейские палаты, но при этом бюджетные полномочия, права и обя­занности сбалансированно распределены между ландтагами и пра­вительствами.

Во Франции несмотря на ограничение роли парламента в бюд­жетном процессе Конституция 1958 г. предоставляет парламенту право контроля в финансовой сфере. В частности, парламент мо­жет осуществлять свой контроль через парламентские комиссии по расследованию и контролю, предусмотренные ст. 6 Ордонанса от 15 ноября 1958 г. о деятельности парламентских палат. По оконча­нии финансового года парламент принимает закон об исполнении бюджета, к проекту которого должен прилагаться доклад Счетной палаты.

Кроме того, контроль за исполнением бюджета осуществляет и специализированный судебный орган — Счетная палата, создан­ная еще в 1807 г. Наиболее важным документом Счетной палаты является ежегодный доклад президенту, передаваемый также в пар­ламент. В докладе сообщается обо всех нарушениях, выявленных в процессе проверки, обращается внимание на самые серьезные из них, требующие принятия законодательных и иных мер.

Также во Франции действует Генеральная инспекция финансов, представляющая собой корпорацию финансовых инспекторов-кон­тролеров, связанную с кабинетом министра финансов, но не входя­щую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые инспектора проводят проверки состояния учета во всех звеньях го­сударственных финансов.

Контроль за исполнением бюджета в Японии непосредственно возложен на независимый от правительства орган — Ревизионную палату, создание которой было предусмотрено Конституцией 1889 г., и деятельность которой на сегодняшний день регулируется

28 - 9677

434  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

законом о Ревизионной палате 1947г. с последующими изменения­ми и дополнениями.

Ревизионная палата состоит из Совета ревизоров (аудиторов) и Генерального секретариата. Совет ревизоров имеет право: прове­рять ежегодный окончательный отчет о государственных доходах и расходах; запрашивать документы и информацию, необходимые для проведения ревизии; принимать решение о привлечении к от­ветственности нарушителей финансовой дисциплины и др. Ауди­торские проверки проводит Генеральный секретариат и входящие в его состав бюро. Ревизионная палата осуществляет контроль по­сле производства расходов или поступления доходов в бюджет на основе материалов учета и отчетности. Основными направлениями контрольной деятельности являются проверки фактического нали­чия государственных денежных средств и иного движимого и не­движимого имущества государства, установление законности совер­шаемых финансовых операций, контроль за соблюдением установ­ленных законом финансовых процедур. Контролю Ревизионной па­латы подлежат все счета государственных финансов, ежегодно рассматриваемые и утверждаемые парламентом. Подготовленный Палатой доклад о ревизии вносится в парламент правительством. В парламенте доклад о ревизии рассматривается в ревизионных ко­миссиях, созданных в обеих палатах.

На этапе выполнения бюджета японский парламент наделяется широкими полномочиями по контролю за исполнительной вла­стью. Не реже одного раза в три месяца правительство обязано ин­формировать парламент об исполнении бюджета. Контрольные функции парламента реализуются с помощью интерпелляций и проведения специальных расследований. При возникновении ка­ких-либо проблем в ходе исполнения бюджета материалы обычно направляются в соответствующие парламентские комиссии (чаще всего в подобных случаях разбирательство проводится в ревизион­ных комиссиях обеих палат).

В Швейцарии контроль за исполнением бюджета осуществляют Федеральное собрание, Федеральный совет, федеральное министер­ство финансов и специальный орган Федерального Финансового контроля, созданный в 1967 г.

В Великобритании парламент осуществляет контроль за испол­нением бюджета путем проверки отчетов о расходовании государст­венных средств, ассигнуемых парламентом. Эта функция возложена на специальный орган Палаты общин — Комитет по государствен­ной отчетности, который проверяет законность финансовой дея­тельности правительственных ведомств, эффективность и целесооб­разность использования ими государственных средств. Для реализа­ции поставленных перед ним задач Комитет наделен полномочия­ми заслушивать должностных лиц министерств и ведомств, запрашивать и изучать необходимые финансовые документы и со­общать о результатах проведенных проверок Палате, а также давать рекомендации по совершенствованию финансовой деятельности

Глава 21. Основы бюджетного права и процесса

435

министерств и ведомств. Важная роль в работе Комитета принадле­жит Контролеру и генеральному аудитору — специальному доля<но-стному лицу, осуществляющему свои полномочия от имени Палаты общин и несущему ответственность перед ней.

Контролер и генеральный аудитор осуществляет проверку пра­вильности расходования средств, ассигнуемых парламентом, кон­троль за использованием средств Консолидированного фонда, так­же он вправе отказать в выдаче средств из фонда, если соответст­вующие расходы не санкционированы парламентом. Результаты проверок представляются Комитету по государственной отчетности" Контролер и генеральный аудитор возглавляет Государственное ре­визионное ведомство, осуществляющее ревизию финансовых отче­тов министерств и других государственных учреждений.

В Канаде после исполнения бюджета Главный аудитор проводит заключительную проверку финансовых операций и представляет доклад Палате общин. Управление Главного аудитора было создано в 1877г. в соответствии с Законом о Главном аудиторе 1977г. Ау­дитор отвечает за проверку правительственных счетов и сообщает Парламенту о фактах неисполнения, неправомерного исполнения и нарушения бюджетных обязательств.

Кроме того, контроль за исполнением бюджета осуществляется и самим Парламентом. С этой целью нижняя палата Парламента создала Комитет по государственным расходам.

Также ежегодно Совет казначейства направляет в Палату обидин специальный документ — «Государственные счета», в котором со­держатся вся необходимая информация о финансовых операциях имевших место в течение финансового года, о доходах и расходах за тот же период времени, о финансовом положении Канады, за­ключение Главного аудитора и иная необходимая информация фи­нансового характера, которая должна представляться в Парламент в соответствии с действующим законодательством.

В США в осуществлении контроля за исполнением бюджета Конгрессу оказывает содействие целая система вспомогательных органов. В их ряду особая роль принадлежит Бюджетному управле­нию Конгресса и Главному контрольно-ревизионному управлению

Бюджетное управление Конгресса (БУК) было создано в 1974 г. и в его задачи входит подготовка ежегодных докладов по бюджету бюджетным комитетам палат. Оно разрабатывает также пятилетние прогнозы экономическое воздействия принимаемых Конгрессом финансовых биллей и резолюций. По требованию бюджетных и иных комитетов Конгресса БУК осуществляет исследования и по другим вопросам бюджетной политики.

Главное контрольно-ревизионное управление, образованное в 1921 г., возглавляется Генеральным контролером, назначаемым президентом. В задачи управления входят толкование финансовых нормативных актов, контроль за расходованием государственных средств, финансовой деятельностью органов исполнительной вла­сти, осуществлением утвержденных Конгрессом финансовых про-

28'

436   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

грамм, установление правил ведения финансовых операций и от­четности в федеральных учреждениях. О результатах своих исследо­ваний управление непосредственно докладывает Конгрессу.

В Сенегале контроль за исполнением бюджета на высшем уров­не осуществляют от имени президента Управление Финансового контролера и Главная государственная инспекция. В их функции входят контроль за законностью и своевременностью всех финан­совых операций с бюджетными средствами и информирование пре­зидента о состоянии государственных финансов. Судебный кон­троль осуществляют 3-й отдел (финансовый и счетный отдел) Вер­ховного суда Сенегала, выполняющий те же функции, что и фран­цузская Счетная палата, и Палата бюджетной дисциплины, налагающая взыскания за нарушения в бюджетной сфере. Парла­мент по окончании бюджетного года принимает закон об исполне­нии бюджета.

Контрольные вопросы:

1.  Что представляет собой бюджет в зарубежных странах?

2.  Какова структура бюджетного законодательства?

3.  Назовите  основные  принципы  бюджетного  права  зарубежных стран.

4.  В чем заключается принцип ежегодности бюджета?

5.  Охарактеризуйте стадию разработки проекта бюджета. Какие ор­ганы ее осуществляют?

6.  Каковы  особенности  прохождения  бюджетных законопроектов в Парламенте?

7. Какие государственные органы участвуют в исполнении бюджета?

8.  Какие государственные органы осуществляют контроль за испол­нением бюджета?

J

1