§ 2. Понятие и источники бюджетного права

Бюджетное право зарубежных стран представляет собой сово­купность финансово-правовых норм, регулирующих структуру бюд­жетной системы государства, состав и порядок распределения дохо­дов и расходов государства, полномочия государственных органов, бюджетный процесс

Нормы бюджетного права содержатся в большом числе разно­образных правовых нормативных актов или источников К ним от­носятся акты представительных и исполнительных органов государ­ственной власти разных уровней и органов местного самоуправле­ния.

1. Среди источников бюджетного права зарубежных стран преж­де всего следует назвать Конституции. В них устанавливаются ис­ходные начала и принципы бюджетной деятельности, а также опре­делены полномочия субъектов бюджетного процесса — парламента, президента, правительства, министра финансов.

Так, в Германии основы бюджетного права закреплены в разде­ле X Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г., который в зарубежной литературе именуется финансо­вой конституцией Германии Здесь нашли свое законодательное за­крепление принципиальные вопросы формирования и принятия бюджета, компетенции различных ветвей государственной власти, контроля за бюджетным процессом. Также нормы Основного зако­на регулируют проблемы бюджетного планирования, финансового выравнивания доходов между федерацией и землями, структуру бюджета, поддержание бюджетного равновесия между федерацией и ее субъектами.

Конституция Японии от 3 ноября 1946 г., как и Основной закон ФРГ, содержит отдельную главу VII, посвященную финансам. В со­ответствии со статьями данной главы (ст. 83—91) за парламентом закрепляются исключительные полномочия в вопросах распоряже­ния государственными финансами и налоговой политики, а также полномочия законодательной и исполнительной власти в качестве участников бюджетного процесса. Также ст. 60 Конституции преду­сматривает процедуру обсуждения и принятия бюджета, а в соот-

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса          409

ветствии со ст. 73 правительство выполняет наряду с другими функциями обязанность составлять бюджет и вносить его на рас­смотрение парламента.

Во Франции к конституционным источникам бюджетного права от­носятся Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г., которая регламентирует порядок подготовки, принятия и исполне­ния бюджета (ст 34, 39, 40, 47, 49, 53), и Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г., закрепившая необходимость об­щественного обложения для государственных целей и право граж-л дан участвовать в обсуждении, утверждении и контроле за обложе­нием и расходованием средств.

Федеральная конституция Швейцарской конфедерации от 18 ап­реля 1999 г. содержит положения, касающиеся полномочий Конфе­дерации, кантонов и коммун в бюджетной сфере (ст. 100, 126), Фе­дерального собрания по принятию бюджета, одобрению государст­венного отчета (ст. 167), Федерального совета по составлению про­екта бюджета и государственного отчета (ст. 183).

Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. закреп­ляет полномочия Генеральных кортесов по принятию бюджета (ст. 66), принципы и порядок подготовки, принятия и исполнения бюджета (ст. 134 и 135), принципы бюджетного права (ст. 134, 158).

В числе основных конституционных актов Канады по вопросам бюджета следует отметить конституционный Акт о Британской Се­верной Америке 1867 г., в котором, в частности, закрепляются ос­новные полномочия парламента в этой сфере (ст. 53, 54).

В Конституции США от 17 сентября 1787 г. содержатся положе­ния, закрепляющие за Конгрессом право формировать бюджет (разд. 8 ст. 1), контролировать финансовую деятельность админист­рации (разд. 9 ст. 1), а также взаимоотношения федерации и шта­тов в финансовой сфере (разд. 10 ст. 1).

В Великобритании согласие парламента на расходование госу­дарственных средств было признано необходимым уже в XVII в. Еще Билль о правах от 13 февраля 1689 г. закрепил положение, со­гласно которому взимание сборов в пользу и распоряжение Короны без согласия парламента или за более долгое время и иным поряд­ком, чем это установлено парламентом, незаконно (ст. 4). Акты о парламенте 1911 и 1949 гг. устанавливают полномочия Палаты лордов и Палаты общин в финансовой сфере, дают определение финансового закона, определяют процедуру его прохождения в парламенте.

Конституция Сенегала от 7 марта 1963 г. определяет полномочия участников бюджетного процесса, устанавливает процедуру приня­тия бюджетного закона (ст. 57).

2. Отдельные стороны бюджетного процесса регулируются так­же регламентами палат парламента. Чаще всего к ним относятся порядок рассмотрения проекта закона о бюджете в комиссиях и ко­митетах парламента, порядок внесения и рассмотрения поправок

410  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

к законопроекту о бюджете, полномочия палат парламента в бюд­жетном процессе.

3. На основании положений Конституции и в строгом соответ­ствии с ней в любом государстве действует ряд законодательных ак­тов, регулирующих государственное управление в сфере бюджета и финансов. Положения, закрепленные в конституциях, получили свое развитие в специальных законодательных актах, содержащих материальные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам, касающиеся как отдельных аспектов бюджетного права, так и соз­дающие систему органов по контролю за исполнением бюджета.

Так, в ФРГ действует целый блок законов, регулирующих раз­личные аспекты бюджетного права, отличительной чертой которых является детальная регламентация затрагиваемой проблемы. При этом по общему правилу в самом законе содержится и механизм его осуществления. Однако учитывая сложный характер и динамич­ность бюджетно-финансовой сферы, многие законы систематиче­ски обновляются парламентом.

Вопросы планирования, формирования, представления, испол­нения бюджета, организации учета, отчетности, контроля очень подробно рассмотрены в законе от 19 августа 1969 г. «Об организа­ции государственного бюджета» и дополнены законом от 18 декаб­ря 1975 г. «Об улучшении структуры бюджета».

Проблемы взаимоотношения федерации и земель в бюджетной сфере разрешаются на основании законов от 19 августа 1969 г. «О принципах бюджетного права федерации и земель», от 28 авгу­ста 1969 г. «О финансовой взаимопомощи федерации и земель», от 30 августа 1971 г. «О приведении различных норм в области финан­совых взаимоотношений между федерацией и землями в соответст­вие с новым регулированием финансового состоянии». В связи с объединением Германии были приняты законы от 24 июля 1991 г. «О мероприятиях по утверждению публичных бюджетов и о струк­турных изменениях в соответствии со ст. 3 Договора об объедине­нии Германии», от 22 апреля 1993 г. «Об урегулировании финансо­вых связей, существовавших в ГДР между бюджетными и народны­ми предприятиями, кооперативами и ремесленниками», от 23 июля 1993 г. «О мероприятиях по преодолению финансовых обремене­нии по наследству в связи с воссоединением Германии, по долго­срочному обеспечению строительства в новых землях, по введению нового порядка распределения федерального дохода».

Учитывая, что Германия является федеративным государством, существует несколько разновидностей бюджетов (федеральный го­сударственный, бюджеты земель и бюджеты общин). При этом по­давляющее большинство правовых норм относится к регулирова­нию федерального государственного бюджета, который составляет костяк всей бюджетной системы государства и аккумулирует более половины его ресурсов.

Конституция Франции в ст. 34 устанавливает, что финансовыми являются законы, определяющие доходы и расходы государства,

1

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса_____411

к которым в соответствии со ст. 2 Ордонанса № 59-2 от 2 января 1959 г. об органическом законе относительно финансовых законов относятся: годовой закон о финансах, корректирующий закон (вно­сящий изменения в годовой закон) и исполнительный закон (об исполнении закона о финансах). Кроме того, законами во Франции регулируются вопросы контроля в финансовой сфере. Так, кон­трольная деятельность Счетной палаты регулируется Законом от 22 июня 1967 г. о Счетной палате с последующими изменениями (Loi № 67-483 relative a la Cour Des Comptes).

В Швейцарской конфедерации вопросы бюджета рассматривают­ся Ордонансом о финансах Конфедерации от 15 января 1986 г. (Ordonnance sur les finances de la Conftidftration), законом от 28 июня 1967 г. о федеральном финансовом контроле (Loi ffidfirale sur 1е Сопггф1е fMSrale des finances), законом 1974 г. о взаимоотноше­нии Советов (Loi sur les rapports entre les Conseils), законом от 22 июня 1979 г. об основных направлениях политики правительства и финансовом планировании (Loi ffidftrale sur les Grandes Lignes de la politique gouvernementale et la planification fmanciiire).

В Испании в 1991 г. был принят Общий закон о бюджете, закре­пивший полномочия исполнительной и законодательной власти в вопросах формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета, принципы бюджетного права, понятие и виды бюджетной классификации.

В Японии вопросы бюджета и финансов регулируются много­численными правовыми актами. В японских источниках их обычно подразделяют на пять групп: первая группа законодательных актов регламентирует деятельность административных органов, занимаю­щихся государственными финансами; нормативные акты второй группы посвящены содержательной части государственных финан­сов; третья группа определяет механизм контроля за исполнением государственного бюджета; четвертая — регулирует денежное обра­щение и валютные отношения; нормативные акты пятой группы касаются обслуживания государственного долга и выпуска прави­тельственных облигаций.

Таким образом, Закон о государственных финансах, Закон о го­сударственных счетах, Закон о налоговых трансфертах местным ор­ганам власти закрепляют основные принципы бюджета и бюджет­ного процесса, устанавливают границы расходования бюджетных средств, определяют полномочия государственных органов в бюд­жетной сфере.

В соответствии с Конституцией США правом формировать и контролировать исполнение бюджета наделена законодательная власть, а исполнительная власть обладает лишь правом исполнения бюджета. Но уже с 1921 г. исполнительная власть получила право бюджетной инициативы на основании Закона о бюджете и отчетно­сти. Позднее полномочия исполнительной ветви власти в бюджет­ном регулировании существенно расширились. Этому поспособст­вовало принятие в 1974г. Закона о контроле за бюджетом и импа-

412   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

ундменте (Congressional Budget and Impoundment Control Act), За­кона 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом с изменениями от 1987 г. (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act), Закона 1990г. о контроле за бюджетом (Budget Enforcement Act).

Помимо конституционных актов в Великобритании к бюджету имеют отношение Закон 1968 г. о Национальном ссудном фонде (National Loans Act), Закон 1816г. о Консолидированном фонде (Consolidated Fund Act) и дополняющие и изменяющие его законы, Законы 1866 и 1921 гг. о министерстве финансов и ревизионных органах с последующими изменениями (Exchequer and Audit Department Act).

В 1869 г. в Канаде на основании соответствующего закона было образовано Министерство финансов. В 1878г. принят Закон об объединенных доходах и аудите, установивший порядок использо­вания бюджетных средств и формы бюджетного контроля. В 1977 г. вопросы бюджетного контроля были уточнены Законом о Главном аудиторе. В 1989 г. принят Закон о финансовом управлении, госу­дарственных счетах и контроле за государственными корпорация­ми, посвященный проблеме создания специального органа, отве­чающего за разработку общих принципов в области финансов и стабилизацию финансовой системы, а также регулирующий неко­торые вопросы контроля за расходованием государственных средств. Финансовая помощь провинциям в Канаде осуществляется на основании Закона 1970г. о дотациях провинциям.

В Сенегале Закон от 28 июня 1975 г. № 75—64 об органическом законе относительно финансовых законов в юридической литерату­ре принято называть финансовой конституцией Сенегала, так как все основные вопросы, связанные с регулированием финансовых отношений, нашли здесь законодательное закрепление.

4. Как уже отмечалось, чаще всего бюджет принимается в виде соответствующего законодательного акта, что закрепляется, как правило, на конституционном уровне. Таким образом, к источни­кам бюджетного права относится и ряд финансовых документов, ко­торые содержат бюджет. К ним можно отнести основные и допол­нительные документы.

К основным документам относятся финансовые законы, проце­дура прохождения которых в парламенте отличается от процедуры прохождения обычного закона и строго регламентирована Консти­туциями. Закон о финансах имеет несколько разновидностей.

Во-первых, следует выделить ежегодный закон о финансах, яв­ляющийся самым значительным финансовым законом. Именно в этом законе закрепляются все расходы и доходы государства, ус­танавливаются фискальная, кредитная, социальная, экономическая политика государства на финансовый год. В государствах с конти­нентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта, а в странах англосаксон-

Глава 21. Основы бюджетного права и пр

41;

ского права по доходной и расходной частям бюджета разрабатыва­ются отдельные законодательные акты.

Во-вторых, практически во всех странах существует практика принятия корректирующих законов о финансах, вносящих измене­ния в основной закон о финансах в течение финансового года.

В-третьих, по окончании финансового года принимается закон об исполнении бюджета, утверждающий и одобряющий исполне-s      ние  положений,  закрепленных  в  ежегодном  законе  о  финансах i      и измененных корректирующими законами.

5.  Установленные законодательными актами основы правового' регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъек­тов федеративных государств и нормативных актах органов местно­го самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.

6.  Следующий источник бюджетного права — это акты делеги­рованного законодательства, которые издаются по уполномочию за­конодательного органа и могут вносить изменения в действующее законодательство.  Они особо контролируются парламентом: либо подлежат его предварительному, до их вступления в действие, одоб­рению, либо вступают в действие немедленно, но в течение опреде­ленного времени могут быть аннулированы легислатурой.

При анализе роли подзаконных актов особо следует остановить­ся на практике, сложившейся во Франции. Дело в том, что все ос­новные принципы и основы бюджетного права во Франции закреп­лены не в законах, а в Ордонансе от 2 января 1959 г. № 59-2 (в ре­дакции закона от 22 июня 1971 г. № 71-474) об органическом зако­не относительно финансовых законов (L'ordonnance № 59-2 portant loi organique relative aux lois de finance), который в юридической ли­тературе принято называть финансовой конституцией Франции.

7.  Многие вопросы,  затрагивающие бюджетные правоотноше­ния, регламентированы подзаконными актами. Они издаются глава­ми  государства,   правительствами,   руководителями  министерств и ведомств. Этими актами детализируются, дополняются, уточня­ются положения соответствующих законов.

Во Франции Декрет от 29 декабря 1962 г. № 62-1587 о государ­ственном учете (Dficret du 29 dficembre 1962 portant mglement general sur la Comptabilitft publique) регулирует процесс исполнения бюдже­та и предусматривает полномочия и ответственность распорядите­лей бюджетных средств, определяет виды операций с бюджетными средствами. Ведомственные же акты, разъясняющие порядок при­менения бюджетного законодательства, должны находиться в стро­гом соответствии с вышестоящими нормативными актами.

В Канаде многие вопросы, затрагивающие исполнение бюджета, регламентированы актами, принимаемыми генерал-губернатором, который на практике оформляет решения Кабинета министров.

В Германии в полномочия Министерства финансов входит обобщение практики применения законодательства в бюджетной сфере и издание нормативных актов по совершенствованию испол-

414  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

нения бюджетного законодательства. Такие постановления нередко предварительно согласуются с парламентом.

8. В Великобритании важная роль в правовой регламентации бюджета принадлежит и конституционному обычаю. Финансовая инициатива Короны в отношении расходной части бюджета и на­логообложения основывается на практике, проистекающей из обы­чая. До тех пор, пока Короной не заявлено о необходимости изы­скания средств, Палата общин не вправе рассматривать бюджетные предложения правительства, касающиеся как государственных рас­ходов, так и государственных доходов.