§ 1. Понятие бюджета

Прежде чем перейти к рассмотрению бюджета и бюджетного права, необходимо отметить, что бюджетные отношения связаны с государственными финансами.

Под государственными понимаются финансы различных госу­дарственных образований, в то время как частные финансы вклю­чают в себя финансы частных лиц и предприятий. Для лучшего по­нимания предмета бюджетного права представляется интересным сравнить частные и государственные финансы.

Изучение финансовых проблем любого физического или юри­дического лица частного или публичного права сводится к изуче­нию проблем управления денежными фондами, формирования и распределения доходов и расходов и составления бюджета. Но на этом их сходство заканчивается. Как показывает более глубокое изучение проблемы, финансы государства существенно отличаются от финансов частного лица и предприятия. Для иллюстрации рас­смотрим более детально отдельные моменты.

С тонки зрения поступлений различие проявляется в источнике финансирования и объеме доходов и средств.

Государственный бюджет финансируется за счет множества ис­точников (налоги, сборы, поступления от государственной собст­венности), в то время как частное лицо или предприятие имеют один или два источника доходов (заработная плата, дивиденды или прибыль). Кроме того, в исключительных случаях государство мо­жет прибегать к заимствованию денежных средств для финансиро­вания своего бюджета, как и частное лицо или предприятие. Одна­ко здесь различие заключается в уровне значимости размера долга.

Что касается объема доходов и средств, необходимо отметить, что доходы государства, как правило, намного превышают доходы частных лиц и предприятий.

С точки зрения расходов разница вытекает из подхода к расходо­ванию средств. Так, государство сначала исчисляет свои расходы и лишь затем определяет необходимые для их покрытия доходы, в то время как частные лица и предприятия поступают наоборот.

Безусловно, в объемном отношении расходы государства значи-

26 - 9677

402  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

тельно превышают расходы частных лиц и предприятий, но необ­ходимо признать, что манера действий государственной власти не создана для «улаживания дел» и не побуждает государство к сокра­щению расходов. Часто государство тратит больше, чем может по­крыть, настолько больше, что не опасается таких серьезных послед­ствий, как признание несостоятельности, применяемой к коммер­ческим предприятиям в случае прекращения ими платежей. Ука­занная ситуация обусловлена тем, что современное государство не может быть доведено до банкротства

С точки зрения задач различия между государственными и част­ными финансами еще более явные. В то время как частные пред­приятия ищут прибыль, а физические лица — материальное удовле­творение для своих личных нужд, государство, наоборот, стремится защитить то, что оно считает общественным интересом. И этот об­щественный интерес, содержание которого непостоянно, изменяет­ся с приходом нового правительства

Посему сложно поднимать проблему издержек и доходности го­сударственных финансов, ибо государство, представляемое прави­тельством, обречено расходовать свои денежные ресурсы для ус­пешной реализации своей политической программы во имя интере­сов общества.

Однако сегодня в государственном секторе, как и в частном, стали руководствоваться принципом уменьшения издержек. Изме­няется также и содержание контроля: классический контроль за за­конностью расходных и доходных операций в настоящее время до­полняется контролем за качеством управления, представляющим собой контроль за целесообразностью использования денежных средств и призванным оценить эффективность использования госу­дарственными служащими государственных денежных средств.

С точки зрения метода финансовые операции частных лиц (фи­зических или юридических) базируются на договоре, в то время как государство применяет метод принуждения, властный метод. Прин­цип авторитарного распределения денежных средств является ос­новным в управлении государственными финансами. Помимо ис­ключительных полномочий в области налогообложения государство осуществляет контроль за кредитами, но более всего за денежным обращением.

Таким образом, бюджет представляет собой свод доходов и рас­ходов государства и кроме того, является документом политиче­ским, юридическим и финансовым.

Бюджет как политическая категория

Как политическая категория бюджет воздействует на политиче­ский режим, на его политику и стабильность.

Политическая власть и бюджетная власть всегда были тесно взаимосвязаны.

Первоначально бюджет, (от старофранцузского «bougette» — не­большой мешок с деньгами) представлял собой королевскую казну

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса          403

и выражал баланс между властью политической и нацией, и рас­сматривался в качестве источника государственного дохода. Позд­нее термин «бюджет» приобрел финансовый смысл и стал пред­ставлять собой портфель с финансовыми документами, а затем и сам финансовый акт, ограничивающий королевскую власть в час­ти, касающейся взимания налогов. Право передачи бюджетной вла­сти стало затем объектом длительных политических баталий. Разви­тие бюджетного права проходило параллельно с развитием полити­ческого права.

Два наиболее ярких примера позволяют проиллюстрировать борьбу за финансовую власть между исполнительной властью и парламентами.

В Великобритании политическая организация монархии отно­сится к периоду нормандских завоеваний XI в. Поделив террито­рию покоренной Англии между вассалами, Вильгельм Завоеватель обязал их не только военной службой, но и денежными взносами, носившими постоянный характер. В XIII в., в период расцвета фео­дального строя, в Англии развернулась острая политическая борьба: сильной королевской власти стали  противостоять оформившиеся сословия. Итогом этой борьбы стало подписание Иоанном Беззе­мельным Великой Хартии вольностей 15 июля 1215г., ст.  12 и 14 которой устанавливали, что ни «щитовые деньги», ни какие-либо иные пособия не должны взиматься в королевстве иначе, как по общему совету королевства — собрания всех королевских вассалов, которое можно рассматривать как прототип будущей Палаты лор­дов. В 1297 г. английский парламент принимает статут «О ненало­жении податей», согласно которому обложение прямыми налогами не может иметь места без согласия парламента. В XIV в. взимание косвенных налогов также было поставлено в зависимость от согла­сия   парламента.   Таким   образом,   монархия   вынуждена   была признать, что согласие на налоги является уже и формой контроля за расходами. Парламент добился того, что рассмотрение новых на­логов стало ставиться в зависимость от трех королевских уступок:

— использование новых доходов для конкретных расходов;

— издание ряда законов;

— право контроля счетов короля.

В XV в. установился порядок, согласно которому дела, связан­ные с налогообложением, первоначально должны рассматриваться в нижней палате. Также помимо разрешения налогов предусматри­валась возможность парламентского утверждения расходов.

Однако парламентские полномочия в финансовой сфере вскоре привели к конфликту между королем и парламентом, когда король требовал вернуть ему отобранные права под угрозой роспуска последнего. В 1628 г. парламент подал королю «Петицию о праве», в соответствии с которой никто впредь не принуждался платить на­логи и сборы в королевскую казну «без общего согласия, данного актом парламента». На следующий год парламент возобновил со-

26-

404  Раздел VII. Финансово-правовые институ5ы за рубежом--------

тасование субсидий, чтобы показать временный характер их дейст­вия. Так был введен принцип ежегодности бюджета.

Окончательно бюджетное право в Великобритании сформиро­валось в конце XVII в., когда бюджетный конфликт закончился превосходством парламента над Короной с принятием Ьилля о пра­вах 1689 г., закрепившего за парламентом право утверждения дохо­дов и расходов с их годовой периодичностью.

Во Франции идея согласования налогов реально появилась лишь в XIX в. в результате революционной политической борьбы.

В 1302 г. впервые было созвано общефраниузское собрание со­словий - Генеральные штаты, которые являются прототипом французского собрания. Уже в соответствии с «Великим мартов­ским ордонансом» 1357 г. Генеральные штаты имели исключи­тельное право не только на введение новых налогов, но и на кон­троль за расходами правительства. Однако на тот период налогами облагалось только третье сословие, а духовенство и дворянство оо-ладали налоговым иммунитетом. Отдельные попытки Людовика XIV, Ришелье и Людовика XV не привели к созданию единого

бюджета.

Лишь революция 1789г. привела к зарождению бюджетного права во Франции. Так, Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г., в ст. 13 и 14 установила необходимость общественного обложения для содержания государственной силы и на расходы по содержанию администрации, принцип равномер­ного обложения между всеми гражданами согласно их состоянию, а также право граждан лично или через своих представителей уча­ствовать в обсуждении, утверждении и контроле за обложением и расходованием средств.

Далее Конституция 3 сентября 1791 г. ввела годовое утвержде­ние парламентом бюджета и его планирование. Конституции i/yj, 1795 и 1799 гг. внесли соответствующие дополнения к бюрж&р.

В 1801 г. появился первый настоящий бюджет и 24 апреля 1Шэ r. -первый закон, касающийся государственного бюджета.

Реставрация Бурбонов заложила основные принципы бюджет­ного права:                                                                          ,

- необходимости утверждения расходов парламентом (закон от

25 марта 1817г.);                                                      тяПгУ

— специализации кредитов (закон от 25 марта loi/ 1.;,

— универсальности доходов (закон 15 мая 1818 г.).

Для подтверждения своей финансовой прерогативы парламент использовал процедуру голосования бюджета по главам и парла ментскую инициативу в области общественных расходов. Ьюджет^ ная процедура в эту эпоху характеризовалась разделением компе тенций между парламентом и правительством.

Конституция V Республики и органический закон от L ЯНВДРЯ 1959г. ознаменовали поворотную точку в бюджетном праве. Ооа этих акта ограничили компетенцию парламента в бюджетной сфер в пользу исполнительной власти.

Глава 21. Основы бюджетного права и процесс

40!

Бюджет как экономическая категория

Роль государства в XIX в. была ограниченной. Бюджет позволял регистрировать доходы и расходы государства и давал возможность учитывать и контролировать его расходы, затраты на администра­тивные нужды и использование государственных ресурсов.

Государство выполняло большие общественные функции: безо­пасность, общественный порядок, оборона, дипломатия. В эконо­мическом плане функции государства соответствовали либеральной доктрине: ничего не должно мешать свободной конкуренции и ры­ночным механизмам для обеспечения спроса и предложения.

Три характеристики бюджета иллюстрируют классическую кон­цепцию государственных финансов:

нейтральный бюджет — экономический порядок не должен на­рушаться государственными инициативами;

непродуктивный бюджет — бюджет должен ограничиваться по­крытием непродуктивных расходов государства;

взвешенный бюджет — государство не должно тратить или взи­мать более, чем это необходимо. Профицит, как и дефицит, осуж­даются.

Сегодня как экономическая категория государственный бюджет выполняет тройственную миссию.

Во-первых, бюджет регулирует экономическую жизнь страны. Бюджетные приоритеты могут влиять на экономическую актив­ность. С помощью бюджетной политики государство имеет возмож­ность способствовать экономическому подъему или бороться с ин­фляцией путем изменения конъюнктуры. Для достижения своих целей государство может:

— уменьшить налоговое бремя (признав дефицит) и распреде­лить часть доходов между частными лицами (социальные пособия) или предприятиями (кредиты, инвестиции) для увеличения потреб­ления продукции;

— ограничить  вмешательство  государства,  чтобы действовали законы рынка для регулирования возникшего дисбаланса (инфля­ция, депрессия);

— уменьшить долю государственных расходов в экономике для уменьшения потребления и производства с целью ограничения ин­фляции и импорта.

Во-вторых, бюджет предоставляет средства. Государство должно обеспечивать нормальное функционирование своих органов. Для этой цели государство использует денежные средства, собранные с населения (налоговые поступления). Кроме того, государство принимает участие в финансировании промышленности и торгов­ли, а также некоторых частных проектов.

Государство осуществляет финансовую поддержку в двух фор­мах:

— на безвозмездной основе (дотации на покрытие дефицита, на закупку оборудования, и др.);

406  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

— на возвратной основе (казначейские ссуды, частичная оплата процентов по займам, обеспечение займов).

В-третьих, бюджет перераспределяет государственные средства При получении доходов и распределении расходов государство применяет к своим субъектам дифференцированный подход для со­блюдения принципа социальной справедливости.

Бюджет как юридическая категория

В юридическом плане бюджет понимается как основной фи­нансовый план государства, предусматривающий и устанавливаю­щий расходы и доходы централизованного денежного фонда на год. Бюджет имеет форму правового акта, принимаемого представитель­ным органом власти, в связи с чем он имеет силу закона. Кроме того, помимо распределения денежных средств государства на бюд­жет возложена задача по закреплению решений органов государст­венного сектора в области финансов и по установлению юридиче­ских прав и обязанностей участников бюджетных отношений. Так­же бюджет является средством контроля законодательной власти

над исполнительной.

В любом государстве бюджет утверждается представительным органом власти, в результате чего он приобретает определенную правовую форму. В настоящее время в зарубежных странах сло­жились два основных подхода к закону о бюджете в зависимости от используемой в стране правовой системы: англосаксонской или

континентальной.

В континентальных странах бюджет, как правило, объединяет в себе и доходную, и расходную части и принимается в виде едино­го законодательного акта. Так, ст. НО Основного закона ФРГ кон­статирует, что «все доходы и расходы Федерации должны включать­ся в бюджет», который «утверждается бюджетным законом».

В англосаксонских странах (Великобритания, Канада) билль об ассигнованиях (по расходной части бюджета) и финансовый билль (по доходной части бюджета) обсуждаются и принимаются парла­ментом раздельно.

При определении понятия бюджета интересно изучить опыт французского законодательства. Так, за последние 100 лет француз­ский законодатель трижды давал определение бюджета.

Первоначально в ст. 5 Декрета о государственном бухгалтер­ском учете от 31 мая 1862 г. бюджет был определен как акт, преду­сматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы госу­дарства и других учреждений. Статья 1 Декрета от 2 января 1956 г. устанавливает, что «государственный бюджет предусматривает и ут­верждает в законодательной форме потребности и ресурсы государ­ства. Он принимается парламентом в законе о финансах, опреде­ляющем экономические и финансовые цели правительства». В по­нятие бюджета согласно этому Декрету уже не входили бюджеты государственных организаций.

Под  влиянием   Конституции   1958  г.   Ордонанс  от  2  января

________Глава 21. Основы бюджетного права и процесса          407

1959 г. о законах о финансах четко разграничивает понятия закона о финансах и бюджета. Под бюджетом ст. 16 Ордонанса понимает совокупность счетов, отражающих в течение года все постоянные ресурсы и затраты государства, а закон о финансах, в соответствии со ст. 1, призван определить характер, размеры и назначение ресур­сов и затрат государства с учетом экономического и финансового равновесия. Таким образом, закон о финансах носит общий харак­тер, а задача бюджета состоит в детализации и расшифровке общих положений закона о финансах. Кроме того, бюджет представляет собой особую категорию счетов «предварительного» (предположи­тельного) характера. В ст. 16 Ордонанса также указано, что бюджет отражает, а не утверждает все постоянные ресурсы и затраты госу­дарства, т.е. бюджет подчинен закону о финансах, утверждающему затраты и расходы. В бюджете должны быть также отражены все виды ресурсов и затрат государства, что означает, что бюджет до­полняет, развивает и детализирует общие данные, содержащиеся в законе о финансах.

В Великобритании в соответствии с Законом о парламенте 1911 г. финансовый закон определен как закон, содержащий поста­новления, касающиеся «установления, отмены, уменьшения, изме­нения или регулирования обложения, назначения платежей из го­сударственного ссудного фонда или сумм, отпущенных парламен­том на оплату публичного долга или на какую-либо другую финан­совую цель; изменения или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним из них».

Таким образом, существует несколько разновидностей законов о финансах. Во-первых, в некоторых государствах предусмотрено составление многолетних планов, имеющих силу закона. Во-вто­рых, практически в любом государстве ежегодно принимается за­кон (или законы), устанавливающий доходы и расходы государства на каждый финансовый год. В-третьих, законодательство многих государств предусматривает возможность принятия дополнительных корректирующих законов о финансах в ходе исполнения бюджета. И, в-четвертых, ежегодно парламенты принимают законы об ис­полнении бюджета. Так, ст. 165 Конституции Бразилии предусмат­ривает три вида законов в области бюджета: многолетний план, бюджетные директивы и годовые бюджеты, а также в области бюд­жета могут приниматься и дополняющие законы. Палаты Парла­мента Италии в соответствии со ст. 81 Конституции ежегодно ут­верждают бюджет и закон об исполнении бюджета. Также преду­сматривается возможность принятия и других законов, связанных с исполнением бюджета.

Таким образом, бюджет государства по своей природе — явле­ние многогранное и представляет собой:

408   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

— документ, в котором объединены расходы и доходы государ­ства (материальный аспект),

— закон или законы (юридический аспект);

— предварительный план расходов и доходов государства (адми­нистративный аспект);

— сводную таблицу собранных доходов и произведенных расхо­дов (бухгалтерский аспект);

— разрешение   парламента   правительству   на   формирование и  использование  государственных финансов  (политический  ас­пект);

— инструмент влияния государства на экономическую и соци­альную жизнь страны (экономический и социальный аспекты).