§1.   Бюджетное  устройство   Российской   Федерации. Структура и принципы бюджетной системы

Бюджетное устройство государства определяется его государст­венным устройством, закрепленным в Конституции РФ.          ,*

Бюджетное устройство определялось Законом РСФСР «Об ос­новах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» как организация бюджетной системы и принципы ее построения. БК РФ не закрепляет понятие «бюджетное устройство», однако раздел I части второй БК РФ, озаглавленный «Бюджетное устрой­ство», включает нормы, регулирующие структуру бюджетной систе­мы Российской Федерации, правовые формы бюджетов, а также принципы, на которых основана бюджетная система России.

Структура бюджетной системы, ее организация, взаимоотноше­ния между различными звеньями бюджетной системы определяют­ся соответствующим законодательством страны. Так, до распада Союза ССР Закон СССР от 30 октября 1959 г «О бюджетных пра­вах Союза ССР и союзных республик» определял бюджетную сис­тему СССР как систему бюджетов, существующих на территории СССР, которые объединялись в единый государственный бюджет СССР. Государственный бюджет СССР состоял более чем из 50 ты­сяч бюджетов.

В связи с распадом СССР в России была установлена новая бюджетная система.

В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия БК РФ бюджетная система России включала в себя три вида бюджетов:

— федеральный бюджет;

— бюджеты субъектов Российской Федерации: республиканские бюджеты  республик  РФ,  областные бюджеты  областей,  краевые бюджеты краев, городские бюджеты г. Москвы и Санкт-Петербур­га; бюджеты других субъектов Российской Федерации;

—  местные бюджеты: районные бюджеты, городские бюджеты, поселковые бюджеты и бюджеты других муниципальных образова­ний.

Бюджетный кодекс РФ расширяет понятие бюджетной систе­мы, включая в нее не только вышеназванные бюджеты, но и бюд­жеты государственных внебюджетных фондов. В ст. 6 БК РФ бюд­жетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

72      Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень—федеральный бюджет и бюджеты государст­венных внебюджетных фондов;

второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень — местные бюджеты.

Схематично бюджетная система Российской Федерации может быть представлена следующим образом:

Глава 6. Бюджетная система РФ

73

уровень

2 уровень

3 уровень

Бюджетная система Российской Федерации

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования)

Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюдже­ты территориальных государственных внебюджетных фондов

Местные бюджеты

В соответствии со ст. 11 БК РФ Федеральный бюджет и бюдже­ты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и ут­верждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государствен­ных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации; местные бюд­жеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в поряд­ке, установленном уставами муниципальных образований.

В случаях если БК РФ предусматривает регулирование опреде­ленных отношений законом о бюджете, для органов местного само­управления эти отношения должны быть урегулированы соответст­вующими нормативными правовыми актами представительных ор­ганов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципаль­ных образований.

БК РФ не только закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), но и содержит легальные определения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования, консолидиро­ванного бюджета Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а также целевого бюд­жетного фонда и государственного внебюджетного фонда. В соот­ветствии со ст. 15 БК РФ бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.

Статья 16 БК РФ закрепляет понятие местного бюджета. Бюд­жет муниципального образования (местный бюджет) — это форма

образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам веде­ния местного самоуправления.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов му­ниципальных образований, находящихся на его территории, состав­ляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты суо"ъектов Российской Федерации. При этом необходимо иметь в виду, что консолидированные бюджеты как свод бюджетов нижестоящих тер­риториальных уровней и бюджета соответствующего субъекта бюд­жетного права используются только для расчетов и аналитической работы.

В статье 17 БК РФ целевой бюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законода­тельством Российской Федерации в составе бюджета за счет дохо­дов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда Не могут быть использованы на цели, не соответствующие его назначению.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюд­жете на 2002 год» в федеральный бюджет на 2002 г. включены, в ча­стности, средства целевого фонда Министерства РФ по атомной энергии.

Бюджетный кодекс РФ содержит общее определение государст­венного внебюджетного фонда — это форма образования и расхо­дования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 6). Статья 13 БК РФ гласит: «Государственный внебюджетный фонд — фонд денеж­ных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализа­ции конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безрабо­тицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в Порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, преду­смотренном настоящим Кодексом».

Следовательно, в бюджетную систему Российской Федерации включаются три государственных внебюджетных фонда: Пенсион­ный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования1.

В соответствии с бюджетным законодательством до Принятия БК РФ важнейшими принципами бюджетной системы являлись единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

1 Информация о правовом режиме указанных государственных внебюджет­ных фондов содержатся в § 3 настоящей главы

74      Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

БК РФ закрепляет вышеназванные принципы бюджетной сис­темы раскрывая их содержание, а также включает в перечень принципов бюджетной системы принципы, ранее не предусмот­ренные бюджетным законодательством России. В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на 10 принципах:

— единства бюджетной системы Российской Федерации;

—  разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы Российской Федерации;

—  самостоятельности бюджетов;

—  полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

—  сбалансированности бюджета;

—  эффективности  и  экономности  использования  бюджетных средств;

—  общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов:              ;

— гласности;

— достоверности бюджета;

— адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации озна­чает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Феде­рации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Россий­ской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета бюдже­тов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы Российской Федерации проявляется в закреплении со­ответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномо­чий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов — это:

право законодательных (представительных) органов государст­венной власти и органов местного самоуправления на каждом уров­не бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осу­ществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодатель­ством Российской Федерации;

право органов государственной власти и органов местного са­моуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодек-

Глава 6. Бюджетная система РФ

75

сом определять направления расходования средств соответствую­щих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного са­моуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодек­сом определять источники финансирования дефицитов соответст­вующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превыше­ния доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расхо­дам бюджетов;                                                                                     ^»,;

недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и до­полнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (ре­шений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с измене­нием законодательства.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюд­жетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отра­жению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фон­дов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государствен­ные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета выражается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответство­вать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источ­ников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполно­моченные органы должны исходить из необходимости минимиза­ции размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов упол­номоченные органы и получатели бюджетных средств должны исхо­дить из необходимости достижения заданных результатов с использо­ванием наименьшего объема средств или достижения наилучшего ре­зультата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов

76      Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

бюджета и поступлений из источников финансирования его дефи­цита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уров­ней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности заключается в следующем:                            i

— обязательное опубликование в открытой печати утвержден­ных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

— обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по про­ектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногла­сия либо внутри законодательного (представительного) органа госу­дарственной власти, либо между законодательным (представитель­ным) и исполнительным органами государственной власти;

— секретные статьи могут утверждаться только в составе феде­рального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показате­лей прогноза социально-экономического развития соответствующей' территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств за-1 крепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обо­значением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмот­ренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обо­значенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, яв­ляются нарушением бюджетного законодательства Российской Фе­дерации.