§ 2. Бюджетное право и его источники. Бюджетное правоотношение

Бюджетное право — основная подотрасль финансового права, включающая в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права Российской Фе­дерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных обра­зований, регламентирующие бюджетный процесс, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономиче­ского развития страны и других потребностей общества, а также ус­танавливающие ответственность за нарушение бюджетного законо­дательства Российской Федерации.

В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права. Н.И. Химичева предлагает следующее определе­ние: «...Бюджетное право РФ — это совокупность финансово-право­вых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс»1.

М.В. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возни­кающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ2.

Указанные определения отражают основные черты бюджетного права, хотя несколько и отличаются между собой по объему регу­лируемых общественных отношений, составляющих предмет бюд-

Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева М.: Юристъ, 1999. С. 146; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 138.

- Финансовое право: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 187.

5 - 9677

66      Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

жетного права. Необходимо отметить, что основные признаки бюд­жетного права были определены еще В.В. Бесчеревных, который характеризовал бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюд­жетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень до­ходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный про­цесс1.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделя­ются на материальные и процессуальные2. Бюджетные материаль­ные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуаль­ным относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, по­рядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и названных фондов, осуществление государственного и муници­пального финансового контроля в области бюджетной деятельности и иные отношения. Нормы бюджетного права закрепляют правомо­чия (компетенцию) различных субъектов бюджетных правоотноше­ний, которые выражаются в праве получать определенные бюджет­ные доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотре­нию, самостоятельно исполнять бюджет, используя предусмотрен­ные им ассигнования и т.д.

Важнейшие нормы бюджетного права закреплены в Бюджетном кодексе РФ. К ним в первую очередь относятся нормы, разграни­чивающие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правового регулирования бюд­жетных отношений.

В соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса РФ к ведению Рос­сийской Федерации относятся вопросы, имеющие общее принцип пиальное значение для функционирования- бюджетной системы России:

— разграничение  налогов  и других доходов  между уровнями бюджетной системы, распределение в порядке межбюджетного ре­гулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных дохо­дов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюд^ жетной системы Российской Федерации;

— разграничение полномочий по осуществлению расходов меж­ду бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Фе­дерации;

— определение основ бюджетного процесса Российской Феде-, рации;

— определение основ осуществления государственных и муни-

1  Советское финансовое право. Учебник / Под ред  В В  Бесчеревных, СД  Цып-кина  М    Юридическая литература, 1982  С   102, 103

2 Химичева НИ Субъекты бюджетною права  Саратов, 1979

Глава 5. Бюджетное право РФ

67

ципальных  заимствований,   основ  управления   государственным и муниципальным долгом;

— осуществление государственных заимствований Российской федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации и т.д.

К ведению Российской Федерации отнесено также установле­ние оснований и порядка привлечения к ответственности за нару­шение бюджетного законодательства РФ.

К ведению субъектов Российской Федерации в области регули­рования бюджетных отношений в соответствии со ст. 8 БК РФ от­носятся вопросы взаимоотношений субъектов Российской Федера­ции с другими субъектами бюджетного права: Российской Федера­цией и местным самоуправлением. К ведению субъекта Российской Федерации относятся и вопросы, непосредственно связанные с со­ставлением, рассмотрением проектов бюджетов субъектов Россий­ской Федерации, их утверждением, исполнением и т.д.

В соответствии со ст. 9 БК РФ к ведению местного самоуправ­ления в области регулирования бюджетных отношений относятся:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

— составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, ут­верждение и исполнение местных бюджетов, осуществление кон­троля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении ме­стных бюджетов;

— определение порядка направления в местные бюджеты дохо­дов от использования муниципальной собственности, местных на­логов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из

местных бюджетов;

— определение порядка осуществления муниципальных заимст­вований;

— осуществление муниципальных заимствований и управление

муниципальным долгом.

Бюджетные права Российской Федерации реализуются органа­ми государственной власти: Федеральным Собранием, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.

Бюджетные права субъектов Российской Федерации реализуют­ся соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетные права местного самоуправления реализуются соот­ветствующими органами местного самоуправления.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджет­ного права, приобретают форму бюджетных правоотношений. Бюд-

68      Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

жетные правоотношения, являясь одним из видов финансовых пра­воотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. Но одновременно они имеют свои особенности, характерные только для этого вида фи­нансовых отношений. Так, субъектами бюджетного правоотноше­ния являются Российская Федерация, субъекты Российской Феде­рации, местные самообразования, органы государственной власти всех трех ветвей, государственные юридические лица и иные хозяй­ствующие субъекты.

Субъект бюджетного правоотношения либо принимает участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, либо является участником бюджетного процесса, либо получает из бюджета денежные средства в форме бюджетного фи­нансирования или бюджетного кредитования (бюджетной ссуды). Субъекты бюджетного правоотношения обладают одним из пере­численных выше признаков или несколькими признаками одновре­менно. Характерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно не может, как правило, длиться свыше одного года и прекращается в конце соответствующего года, что не исклю­чает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами,

В соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Феде­рации бюджетными правоотношениями являются:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных право­отношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных право­отношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюд­жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

К бюджетным относятся также отношения, возникающие при установлении правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федера­ции.

Источники бюджетного права могут быть подразделены на не­сколько групп: 1) нормы Конституции РФ; 2) бюджетное законода­тельство; 3) подзаконные нормативные акты; 4) международные до­говоры.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодатель­ство рассматривалось как совокупность нормативных правовых ак­тов, содержащих нормы бюджетного права. Важнейшими норма­тивными актами, регулирующими бюджетные отношения, были за­коны и указы Президента РФ, принятые в период 1991 —1996 гг.:

Глава 5. Бюджетное право РФ

69

Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1735 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР»1, Закон РФ от 15 апре­ля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по форми­рованию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в со­ставе Российской Федерации, автономной области, автономных ок­ругов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, орга­нов местного самоуправления»2, Федеральный закон от 15 августа 1996г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Феде­рации»3, Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2270 «(^не­которых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюд­жетов различных уровней»4 и др. Особое место в регулировании бюджетных отношений занимали нормативные правовые акты, из­даваемые Правительством РФ, правительствами республик в соста­ве РФ, главами администраций других субъектов Федерации, орга­нами местного самоуправления. Значительную роль в регулирова­нии бюджетных отношений играли нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ, финансовых органов других субъектов Федерации.

Все названные нормативные правовые акты составляли бюд­жетное законодательство РФ. Бюджетный кодекс Российской Фе­дерации закрепил легальное определение бюджетного законода­тельства, которое по объему включаемых в него нормативных пра­вовых актов значительно меньше того понятия бюджетного законо­дательства, о котором говорилось ранее. В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из: 1) Бюджетного кодекса РФ; 2) принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год; 3) законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъ­ектов Российской Федерации на соответствующий год; 4) норма­тивных правовых актов представительных органов местного само­управления о местных бюджетах на соответствующий год; 5) иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отно­шения.

Указы Президента РФ, регулирующие бюджетные отношения, а также нормативные правовые акты Правительства РФ, федераль­ных органов исполнительной власти, органов государственной вла­сти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, ре­гулирующие бюджетные отношения в пределах своей компетенции, не входят в понятие «бюджетное законодательство» и, являясь ис-

1  Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.  1991. №46. Ст. 1543.

2  Российская газета. 1993. № 83.

3  Российская газета. 1996. № 159.

4 Собрание актов Президента и   Правительства РФ. 1993. № 52.

70      Раздел III. Правовой режим фондов денежных средств_____

точником бюджетного права,  не должны противоречить нормам, содержащимся в бюджетном законодательстве.

В соответствии со ст. 4 БК РФ одним из источников бюджетно­го права являются международные договоры. В Кодексе содержится конституционный принцип соотношения норм национального и международного законодательств. Так, если такое противоречие существует, действуют правила международного договора.

Контрольные вопросы:

1.  В каких аспектах рассматривается понятие «бюджет»?

2.  Что такое «бюджетное право»?

3 Какова структура бюджетного законодательства РФ?

4.  Когда был принят Бюджетный кодекс РФ и когда, каким феде­ральным законом он введен в действие?

5.  Каково место и значение бюджетного права в системе финансо­вого права?