§ 2. Административный контроль

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 

Административный финансовый контроль осуществляется пра­вительством, главой государства и специализированными органами. К административному контролю относится также внутриведомст­венный  контроль,  представляющий  собой  контроль министерств и ведомств за финансовой деятельностью подотчетных организаций и  предприятий.  Правительство  может осуществлять финансовый контроль в любой форме,  но обычно это текущий  финансовый контроль. Для осуществления функций правительства, в том числе и  финансово-контрольных функций,  создаются  соответствующие комитеты или комиссии. Например, в Великобритании — это Эко­номический комитет кабинета и один из отделов секретариата пре­мьер-министра; во Франции —Генеральный Комиссариат Планиро­вания (структурное подразделение канцелярии Президента) и меж­министерский   совет   по   экономическим   проблемам   при   пре­мьер-министре;   в   Германии   функции   финансового   контроля правительства осуществляет Экономический комитет при канцлере.

Основная роль в сфере финансового контроля исполнительных органов власти принадлежит Министерству финансов.

В структуре Министерства финансов функции финансового кон­троля выполняют как специализированные, так и общие отделы по направлениям деятельности. Например, в Великобритании Мини­стерство финансов (Казначейство) реализует контрольные функции:

а) через свои специализированные отделы, осуществляющие об­щий контроль, контроль за капиталовложениями, валютный кон­троль;

б) через ряд центральных ведомств, работающих под его общим руководством:    Управление    внутренних    доходов;    Управление пошлин  и  акцизов;  Управление  государственного долга;  Нацио­нальный комитет по сбережениям.

Во Франции Министерство экономики и финансов осуществ­ляет функцию финансового контроля через службы и отделы управлений Министерски: службу финансового контроля расхо-

______Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах     521

дов Министерства; Генеральную инспекцию финансов; Генераль­ную инспекцию Администрации, в состав которой входит служба государственных контролеров; отдел финансового контроля за дея­тельностью местных органов управления административно-террито­риальных единиц; отдел финансового контроля за участием госу­дарства в деятельности публичных и частных предприятий и бан­ков; управление страхованием и т.д.

В ФРГ Федеральное министерство финансов осуществляет кон­трольные функции через все отделы по направлению их работы, поскольку специализированных отделов контроля в Министерств^ ' нет. Сравнивая финансовую юрисдикцию этих органов, можно вы­делить ряд общих положений: а) финансовые ревизии министерств, ведомств и других государственных учреждений; б) контроль за правильным ведением бухгалтерского учета во всех звеньях сис­темы государственных финансов; в) инспекции исполнения госу­дарственных расходов, их соответствия расходной части бюджета, правильности назначения и наличия соответствующих кредитов.

Наряду с общими положениями, составляющими компетенцию Министерства финансов в области финансового контроля, законо­дательство каждого государства предусматривает иные полномочия, определяемые особенностями национальной системы государствен­ных финансов и сложившимися традициями. Например, во Фран­ции проверка учета осуществляется не только в государственных учреждениях и местных органах администрации, но и в независи­мых от государства частных предприятиях, если их деятельность связана с интересами Министерства финансов (в транспортных компаниях, в системе социального обеспечения). Контроль Гене­ральной инспекции финансов проявляется и в предварительной форме, в частности путем реализации права давать заключения по проектам декретов и иных актов, подготавливаемых в министерстве и влекущих осуществление государственных расходов. В Мексике Министерство генеральной инспекции: а) принимает и рассматри­вает имущественные декларации служащих Федеральной публич­ной администрации; б) издает правила, определяющие порядок осуществления государственного контроля; в) контролирует дея­тельность внешних аудиторов, которых и назначает; г) осуществля­ет контроль за исполнением ведомствами Федеральной публичной администрации правил, касающихся общественных работ, приобре­тений, аренды, отчуждения движимого и недвижимого имущества и других материальных ресурсов министерств, административных департаментов, предприятий с государственным участием и нацио­нальных кредитных учреждений. Наряду с Министерством гене­ральной инспекции функции финансового контроля реализуются Министерством программирования и бюджета, которое осуществ­ляет контроль за исполнением бюджета и за передачей федераль­ных фондов в пользу штатов и муниципий.

В системе государственного финансового контроля функциони­руют независимые специализированные управления, которые рас-

34 - 9677

522   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

сматривают споры, возникающие в связи с осуществлением госу­дарственных расходов, контролируют финансовую отчетность орга­нов администрации и выполняют ряд других задач в процессе осу­ществления финансового контроля.

В США наряду с Административно-бюджетным управлением, осуществляющим надзор и контроль за управлением в области бюджета, функции финансового контроля выполняет Генеральное управление отчетности, возглавляемое Генеральным контролером, который назначается Президентом по совету и с согласия Сената. Система и финансовая юрисдикция Генерального управления от­четности имеют много общего с институтом Генерального контро­лера и аудитора в Великобритании. Но если в Королевстве данное должностное лицо является служащим парламента и работает в парламентской системе финансового контроля, то Генеральный контролер в США является звеном административной системы фи­нансового контроля, хотя его компетенция во многом совпадает с аудиторскими функциями британского коллеги. Генеральный контролер в США: а) рассматривает вопросы, связанные с исками администрации к физическим и юридическим лицам; б) осуществ­ляет аудиторские проверки; в) определяет принципы и одобряет системы отчетности, используемые федеральными органами; г) рас­сматривает все федеральные отчеты; д) по требованию федеральных органов дает предварительные заключения по вопросам, решение которых связано с осуществлением расходов; е) представляет док­лад Конгрессу о работе Генерального управления отчетности, вклю­чая в него предложения законодательного порядка, направленные на обеспечение большей экономичности и эффективности деятель­ности государственных органов.

Частью системы финансового контроля следует считать госу­дарственные органы, обеспечивающие организацию и порядок взи­мания налогов. Налоговые правоотношения возникают при совер­шении финансовых операций в процессе перехода частных финан­сов в государственные. В большинстве стран центральные налого­вые органы входят в систему Министерства финансов1. На региональном уровне и в административно-территориальных еди­ницах налоговый контроль осуществляется органами Министерства финансов и налоговыми отделами местных администраций.

Центральные органы осуществляют контроль за взиманием го­сударственных налогов, местные налоговые инспекции — за посту­плением местных налогов. Они функционируют при общем кон­троле и координации действий со стороны центральной налоговой администрации, которая может передавать часть своей компетен­ции местным структурам. Например, Государственная налоговая

1 Например, Центральное налоговое управление Министерства финансов Швеции; Служба внутренних доходов Министерства финансов США; Управле­ние налогов Министерства экономики и финансов Франции; Главное государ­ственное налоговое управление Министерства финансов КНР; Управление кон­троля за государственными финансами Румынии и т.д.

______Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах     523

администрация в Испании может делегировать право осуществлять руководство налоговой системой, сбор государственных налогов, ликвидацию государственных налогов и контроль за взиманием на­логов Генеральному Правлению Каталонии, которое будет выпол­нять эти функции через соответствующие органы, координируя их деятельность с государственной налоговой администрацией.

Органы налогового контроля действуют независимо в пределах, установленных законом, который определяет их права и обязанно­сти. Для осуществления контрольных функций налоговые органы, наделяются следующей финансовой юрисдикцией: а) осуществлять проверку документов, связанных с исчислением и уплатой налогов; б) проводить ревизии наличности на складах и в иных служебных помещениях с целью обеспечить исполнение налоговых распоряже­ний; в) изымать у субъектов налогообложения документы, свиде­тельствующие о сокрытии прибыли, и проверять обоснованность данных об источниках получения средств, указываемых в налого­вых декларациях; г) применять санкции в случае установления на­рушений правил уплаты налогов. Общее в юрисдикции органов на­логового контроля определяется их единым функциональным на­значением. При этом национальные системы, естественно, преду­сматривают и определенные отличия. Прежде всего это касается санкций за нарушение налогового законодательства.

Единообразной системы налогового контроля для всех стран не существует, поскольку каждое государство самостоятельно опреде­ляет организационные формы функционирования налоговой систе­мы. Тем не менее, как видно из приведенных примеров, общая схе­ма действует. Тенденция к унификации постепенно формируется по мере интернационализации социально-экономических отноше­ний государств, особенно на региональном уровне. Примером тако­го рода является активный процесс гармонизации национального законодательства и права Европейского Союза во всех сферах об­щественных отношений, в том числе и в области налогового, фи­нансового контроля. Создание единого финансового союза предпо­лагает и формирование общей системы контроля за доходами и расходами институтов ЕС.

Параллельно с Министерством финансов и независимыми службами финансовый контроль осуществляют министерства, для которых финансовая деятельность не является основной, а также предприятия и организации. Такая разновидность финансового контроля получила название «бухгалтерский контроль». Это кон­троль за законностью финансовых обязательств и операций, при­нимаемых и осуществляемых по указанию распорядителя креди­тов1. Контрольные функции выполняет главный бухгалтер. Если

Jfc

1 Распорядители кредитов делятся на две группы: в первую входят главные распорядители (министры, руководители независимых управлений, начальники основных отделов); во вторую — нижестоящие распорядители (начальники управлений, отделов министерств, руководители учреждений и организаций, ди­ректора государственных предприятий, школ, клиник и т.д.).

34'

524  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах    525

будет установлено, что распорядитель кредитов своим указанием нарушает финансовое законодательство, то он должен отказать в платеже и поставить в известность об этом своего руководителя. При повторном распоряжении бухгалтер обязан выполнить указа­ние распорядителя кредитов, но ответственность при этом ложится на последнего. При этом следует иметь в виду, что право повторно­го распоряжения имеют не все распорядители кредитов, а лишь те, кого национальный закон этим правом наделяет. Это, как правило, главные распорядители кредитов. Порядок осуществления бухгал­терского контроля мало чем отличается в государствах различных систем и регионов. Естественно, что национальные условия и госу­дарственные традиции предопределяют некоторые особенности, од­нако функции главного бухгалтера и принципы его отношений с распорядителем кредитов и Министерством финансов унифици­руют технику контроля вне зависимости от социальных и иных факторов.

Отдельный интерес представляют формы контроля за финансо­вым положением должностных лиц. В этой связи можно привести пример Франции, где наряду с общим контролем через систему на­логовых органов существует дополнительный контроль специаль­ной Комиссии, создаваемой в составе вице-председателя Государ­ственного совета, первого заместителя председателя Кассационного Суда и первого заместителя председателя Счетной палаты. Комис­сия получает декларации о финансовом положении членов прави­тельства, мэров коммун с населением более 30 тыс. человек и пред­седателей региональных советов и оценивает изменения в их иму­щественном положении. Каждые три года (или при необходимости чаще) Комиссия публикует соответствующий доклад в Официаль­ном вестнике, иногда с объяснениями заинтересованных лиц.

1