§ 1. Парламентский контроль

Парламент. Парламентский контроль в области финансов осу­ществляется в четырех основных формах.

1. Рассмотрение проекта бюджета и отчета о его исполнении на пленарном заседании. Это форма непосредственного контроля,

Предварительный контроль осуществляется при составлении проектов бюд­жетных документов и при открытии кредитов для перечисления бюджетных средств; текущий контроль — в процессе исполнения бюджета, последующий кон­троль проводится по результатам исполнения расходных и доходных статей бюджета с целью установления законности и эффективности произведенных финансовых операции

516  Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом_____

осуществляемая парламентом в отношении правительства в целом и отдельных его министров, прежде всего Министра финансов. Данная форма контроля имеет универсальное значение и применя­ется парламентами всех стран мира.

2. Деятельность парламентских комитетов, функционирующих постоянно (например бюджетные комитеты), и контрольных коми­тетов (комиссий), создаваемых для рассмотрения конкретных во­просов финансовой деятельности различных государственных орга­нов. Комитеты, осуществляющие финансовый контроль, имеют свои особенности в различных государствах как по порядку форми­рования, так и по компетенции. В Великобритании контроль со сто­роны парламентских комитетов осуществляет Комитет публичной отчетности, избираемый в составе 15 человек Парламентом в нача­ле каждой сессии. Во главе Комитета по традиции стоит представи­тель оппозиции. Комитет имеет широкие полномочия в области финансового контроля. В его компетенцию входит: а) рассмотрение докладов Генерального контролера и аудитора с целью определения эффективности и экономической обоснованности различных на­правлений правительственной политики, выявление фактов кор­рупции среди государственных служащих и случаев употребления не по назначению государственных финансовых ресурсов; б) кон­троль за правильностью и необходимостью расходов правительст­венных ведомств, суммы которых испрашиваются у парламента до­полнительно к сметам текущего финансового года. Свои выводы и рекомендации Комитет направляет Парламенту, который посвя­щает один день в ходе каждой сессии их обсуждению. Комитеты публичной отчетности, аналогичные английскому, существуют в Парламентах Австралии и Индии. Следует заметить, что в странах Британского Содружества система финансового контроля в целом в значительной мере воспринимает английскую модель.

Во Франции парламентский контроль осуществляется через по­стоянные и временные комиссии обеих палат Парламента. В Сена­те контрольные функции осуществляют Комиссия по вопросам экономики и плана и Комиссия финансов, контроля за бюджетом и экономическими счетами нации. В Национальном Собрании на постоянной основе действует Комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. В ее функции входит контроль за: а) доходами и расходами государства; б) исполнением бюджета; в) использова­нием государственного имущества; г) финансовым состоянием го­сударственных предприятий; д) кредитными операциями государст­венных органов.

Парламент также может создавать временные комиссии для осуществления контроля за финансовой деятельностью национали­зированных предприятий и предприятий с государственным капи­талом свыше 50%.

В ФРГ основные финансово-контрольные функции парламента осуществляет Бюджетная комиссия Бундестага, к полномочиям ко­торой, в частности, относится: а) участие в заседаниях правительст-

______Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах     517

ва, посвященных вопросам исполнения бюджета; б) осуществление текущего контроля за исполнением бюджета, включающего рас­смотрение ежеквартального отчета Министерства финансов о про­изведенных расходах по бюджету; в) решение вопросов открытия кредитов для правительства, предоставление которых влечет за со­бой увеличение расходных статей бюджета.

3.  Контроль посредством депутатских запросов осуществляется в парламентах всех стран мира и представляет собой форму текуще­го контроля депутатов за финансовой деятельностью администра-^ ции. Следствием депутатского запроса может быть создание реви-* зионной комиссии палаты парламента с целью проверки финансо­вой деятельности различных правительственных учреждений.

4.  Контроль со стороны специальных уполномоченных,  изби­раемых парламентом или назначаемых по его представлению. На­пример, в Швеции из состава депутатов Риксдага избирается 12 ре­визоров, в компетенцию которых входит проверка финансовой дея­тельности  государственных  органов,  а  по  решению  Парламента и любой иной деятельности администрации. В Исландии § 43 Кон­ституции устанавливает: «Альтинг выбирает на началах пропорцио­нального представительства трех платных ревизоров, которые еже­годно проверяют национальные доходы и расходы в целях установ­ления, все ли доходы включены и не было ли неразрешенных рас­ходов.    Ревизоры    (аудиторы)    могут,    каждый    отдельно    или совместно, требовать предоставления всяких докладов и докумен­тов, которые они сочтут необходимыми. Отдельные отчеты за дан­ный финансовый год объединяются после этого в одну общую от­четность и вносятся на рассмотрение альтинга с замечаниями реви­зоров». Аналогичные функции выполняют ревизоры в Парламентах Дании и Норвегии.

В Великобритании наряду с Комитетом публичной отчетности парламентский финансовый контроль осуществляется Генеральным контролером и аудитором. В функции Генерального контролера и аудитора входит: а) контроль за выделением денежных средств правительственным ведомствам, т.е. прежде чем отдать распоряже­ние в Банк Англии осуществить соответствующие платежи в пользу государственного учреждения Генеральный контролер и аудитор должен удостовериться, что эти средства для министерства преду­смотрены законом и все требования закона в этой связи соблюде­ны; б) проверка финансовой отчетности министерств, ведомств, а также различных публичных корпораций (например университе­тов). Проверки осуществляются через государственно-аудиторскую службу с целью определить соответствие расходов направлениям деятельности, установленных в парламентском акте, и выявить эко­номическую обоснованность и эффективность расходования денеж­ных средств на соответствующие цели. Для осуществления этих за­дач закон наделяет аудитора правом получать необходимые финан­совые документы. По результатам проверок Генеральный контро­лер и аудитор направляет в Палату общин доклад, который

518   Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом

составляет основу для работы Комитета публичной отчетности. Ау­диторская служба во главе с Генеральным контролером и аудито­ром также является частью системы финансового контроля в стра­нах Британского Содружества наций (например в Индии, Австра­лии и др.).

Объектом контроля парламента является не только финансовая деятельность государственных органов и должностных лиц, но и политических партий, получающих финансовые средства от госу­дарства на осуществление текущей и предвыборной работы. Напри­мер, во Франции бюро Национального Собрания или Сената еже­годно рассматривает отчеты политических партий, в которых ука­зываются суммы и источники поступлений, а также расходы в со­ответствии с их характером. Нарушение партиями установленного порядка отчетности влечет за собой утрату права на получение фи­нансовых средств от государства. В Итальянском Парламенте кон­троль за финансовой деятельностью политических партий осущест­вляет председатель Палаты депутатов при участии председателя Се­ната и двух официальных ревизоров. Партии публикуют ежегодный отчет об исполнении своего бюджета. Закон определяет структуру бюджета партии, в соответствии с которой отдельно отражаются статьи доходов и расходов с перечислением их видов. В отчете обя­зательно указываются все добровольные взносы на сумму большую, чем это определено законом, с перечислением имен физических и юридических лиц, предоставивших эти средства. Председатель нижней палаты докладывает о результатах контроля на совместном заседании палат. В случае обнаружения нарушений финансовой дисциплины Парламент приостанавливает государственное финан­сирование деятельности политических партий до тех пор, пока не будут устранены допущенные нарушения.

Счетная палата — это государственное учреждение, функциони­рующее в ряде стран континентальной Европы как высший кон­трольный орган финансовой отчетности.

Правовое положение Счетной палаты неодинаково. Так, напри­мер, в Сенегале функции Счетной палаты выполняет Третий отдел Верховного Суда Сенегала (финансовый и счетный отдел). Соглас­но ст. 100 Конституции Италии Счетная палата является содейст­вующим (вспомогательным) органом правительства, но независима от него и обладает согласно ст. 103 юрисдикционными полномо­чиями. В Испании Счетная палата несет прямую ответственность перед Генеральными кортесами и осуществляет свои функции по поручению кортесов (ст. 136 конституции Испании), вместе с тем согласно закону от 5 апреля 1988 г. «О функционировании Счетной палаты» она обладает инспекторскими и судебными полномочиями. Правовой статус Счетной палаты ЕС, независимого института фи­нансового контроля, определен подразделом 5 Договора об учреж­дении Европейского сообщества. В Японии функции Счетной па­латы выполняет Ревизионная палата, создание которой было преду­смотрено еще Конституцией 1889 г. и правовые основы деятельно-

______Глава 24. Финасовый контроль в зарубежных странах     519

ста которой закреплены в законе 1947г. «О Ревизионной палате». В Швейцарии контроль за исполнением бюджета возложен на спе­циальный орган Федерального Финансового контроля. Аналогич­ными со Счетной палатой функциями и полномочиями в Велико­британии обладает Генеральный контролер и аудитор, возглавляю­щий Государственное ревизионное ведомство, в Канаде — Главный аудитор и возглавляемое им Управление Главного аудитора — орган Палаты общин, в США — Главное контрольно-ревизионное управ­ление.

Сравнивая компетенцию счетных палат ряда европейских стран, можно выделить две основные позиции, характеризующие их полномочия: 1) право проверки финансовой документации госу­дарственных органов, организаций и предприятий публичного сек­тора; 2) обязанность ежегодно направлять парламенту отчет о реви­зиях с указанием допущенных финансовых нарушений и мерах от­ветственности за их совершение. Финансовые проверки счетных палат, как правило, включают: а) выявление точности цифровых данных; б) установление соответствия деятельности государствен­ных органов и организаций имеющимся нормативным предписани­ям; в) определение экономичности, рентабельности и целесообраз­ности конкретного вида финансовой деятельности. Анализ нацио­нального законодательства позволяет увидеть особенности финан­совой юрисдикции счетных палат. В Австрии в развитие общих форм контроля Счетная палата проверяет: 1) финансовую деятель­ность, связанную с благотворительными и иными фондами, управ­ление которыми осуществляется органами Федерации; 2) проверяет финансовую деятельность представителей органов социального страхования, а также предприятий, организуемых Федерацией и другими субъектами права, если последним принадлежит не ме­нее 50% первоначального капитала. Председатель Счетной палаты обладает правом подписи всех документов по финансовым обяза­тельствам Федерации. Наличие такой подписи означает правомер­ность соответствующих действий компетентных государственных органов. В Италии в соответствии со ст. 100 Конституции Счетная палата наряду с контролем за финансовой деятельностью государ­ственных органов, организаций и предприятий осуществляет пред­варительный контроль за законностью актов правительства1. Во Франции на основании ст. 47 Конституции и в соответствии с законом Счетная палата не только обладает административной компетенцией, контролируя наряду с парламентом и правительст­вом исполнение финансовых законов, но и в качестве органа адми­нистративной юстиции обладает судебной компетенцией в отноше-

Счетная палата регистрирует декреты правительства в общем порядке или с оговоркой. Регистрация декретов с оговоркой означает, что Счетная палата считает их несоответствующими действующим законам. Такая регистрация до­пускает исполнение декрета под политическую ответственность правительства. См.: § 148—150 Регламента Палаты Депутатов от 18 февраля 1971 г. / В кн.: Ита­лия. Конституция и законодательные акты. М., 1988.

i VII

Финансово-правовые институты за рубежом

нии финансовых операций.  Судебный  контроль Счетной  палаты осуществляется за счетным исполнением бюджета и состоит в том, что Палата дает заключение по финансовым отчетам государствен­ных учреждений. Если в ходе проверки будет установлено наличие нарушений в форме задолженности и главный бухгалтер не покроет ее за счет собственных средств, Палата выносит решение о его лич­ной ответственности. Решения Счетной палаты обжалуются в кас­сационном порядке в Государственный Совет. В Португалии так же, как и во Франции, Счетная палата наделена полномочиями не только  органа  финансовою  контроля,   но  и  обладает  судебной юрисдикцией. В Германии в соответствии с законом от 11  июля 1985 г. «О Федеральной Счетной палате» она осуществляет финан­совый контроль за расходованием бюджетных средств наряду с фи­нансово-экономическим отделом аппарата канцлера.