Глава IV

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 

 

Учение о государственных доходах составляет главную часть финансовой науки; но последняя не может вполне игнорировать и государственных расходов, от характера и организации которых также в сильной степени зависит ход финансового хозяйства. И в большинстве финансовых учебников посвящаются более или менее обширные отделы рассмотрению государственных расходов, при чем некоторые писатели рекомендуют для государственного хозяйства известные принципы рациональной расходной политики. Так наприм., Гефкен в монографии о государственных расходах, помещенной в курсе политической экономии Шенберга, советует соблюдать при производстве государственных расходов следующие руководящие начала: 1) допускать, по возможности, лишь производительные расходы при чем сам Гефкен соглашается, что понятие производительности является здесь относительным и что затраты прямо непроизводительные могут оказаться производительными косвенно, способствуя развитию и сохранению производительных сил народа, 2) не доводить государственных расходов до размеров, препятствующих образованию капиталов в частных хозяйствах и подрывающих народное благосостояние, 3) не впадать и в противоположную крайность, состоящую в чрезмерной экономии в государственных расходах, отчего неминуемо должно страдать удовлетворение существенных государственных потребностей, 4) считать одной из важнейших задач здравой финансовой политики установление правильного соотношения между публичными расходами и народным доходом, 5) при оценке каждого государственного расхода принимать во внимание целесообразность всех прочих государственных расходов, так как может оказаться, что, при "возникновении нового настоятельного расхода, какие-либо другие, менее нужные, расходы могут быть сокращены, 6) контролировать все государственные расходы не только после их производства, но и перед таковым, с целью проверки, насколько они соответствуют утвержденной росписи государственных расходов, и 7) производить государственные расходы, по возможности, внутри страны насколько от этого не страдает удовлетворение государственных потребностей, и распределять государственные расходы сколь возможно равномернее внутри пределов государства.

Государственные расходы определяются общим направлением всей государственной политики, от которой, таким образом, в сильной степени зависит и состояние финансов страны.

Правда, что, с другой стороны, состояние финансов государства всегда отражается на характере его общей политики.

Таким образом, между финансами и всею государственной жизнью существует самая тесная связь. И история дает нам много примеров, когда политические потрясения являлись результатом расстроенных финансов, и таких, - когда, наоборот, общая политика разоряла финансы государства и приводила его к несостоятельности.

Государственные расходы вызываются государственными потребностями, будучи результатом последних.

Государственные потребности являются одним из видов публичных потребностей, а к последним относятся такие человеческие потребности, которые не могут быть удовлетворены отдельными индивидуумами или группами таковых, а удовлетворение которых, по современным условиям, доступно только для государства или для других общественных союзов с принудительным характером,

Государственные потребности постоянно расширяются, как количественно, вследствие возникновения новых потребностей, так и по своей интенсивности. Средства же к удовлетворению этих потребностей ограничены, а потому при удовлетворении государственных потребностей необходимо соблюдать рассчет.

Если рассматривать сущность государственных потребностей, то оказывается, что удовлетворение некоторых из них является безусловно необходимым для существования государства, тогда как другие менее насущны; наконец, третьи, хотя и фигурируют в кругу государственных потребностей, в крайнем случае могли бы остаться и не удовлетворенными без существенного ущерба для государственной жизни. Конечно, точной границы между отдельными потребностями по степени их насущности провести нельзя. Все здесь зависит от обстоятельств места и времени. С такою оговоркою, удовлетворение потребностей должно происходить в известной постепенности, начиная с самых необходимых.

Государственные потребности представляют много разнообразия в зависимости от времени и особенностей государства.

Но вообще каждое государство для проявления своей деятельности нуждается в людях и разного рода предметах. Ему нужны правители, судьи, чиновники, солдаты, а также здания для присутственных мест, оружие для войска и т. д. Таким образом, государственные потребности распадаются на личные и общие. Те и другие могут быть удовлетворяемы двояким способом: 1) натурою, когда государство пользуется личными повинностями граждан и собирает с них разные предметы в натуре, 2) деньгами, когда государство добывает себе известные суммы денег, а потом уже посредством денег привлекает к себе на службу людей и приобретает потребные предметы.

Во времена господства натурального хозяйства и в государственном хозяйстве преобладал натуральный способ удовлетворения потребностей. С поворотом же к денежному хозяйству государство начинает нуждаться более в деньгах, нежели в разных натуральных повинностях. В особенности коренное изменение произошло в способах вознаграждения лиц, служащих государству.

В прежнее время это делалось целиком натурою. Лица, служившие государству, получали от последнего помещение, довольствие и все предметы простого домашнего обихода. Теперь вознаграждение сделалось почти исключительно денежным; только в иных случаях дается еще и квартира, отопление и освещение, а на военной службе солдаты получают обмундирование и пищу.

Вопрос о вознаграждении лиц, служащих государству, является очень важным: с ним связан характер состава служащих; от хорошего же персонала последних зависит успех всей государственной деятельности.

Есть случаи, когда и теперь государство может требовать от своих граждан личной службы, напр., исполнения воинской повинности или обязанностей присяжного заседателя. При этом в современном государстве, не знающем прежних привилегий, повинности являются общими,

Так как военная служба в большинстве государств имеет характер обязательной повинности, то и вознаграждение военных происходит обыкновенно на новых условиях, не зависящих от начал спроса и предложения.

Но государство во всех отраслях своей деятельности нуждается в людях, и, конечно, заинтересовано располагать такими лицами, которые были бы способны и готовы к добросовестному выполнению возложенных на них обязанностей. На что можно рассчитывать только при условии, если достойные люди добровольно посвящают себя государственной службе.

И теперь повсюду для замещения большинства государственных должностей принято начало доброводьного поступления на службу, при чем в разных государствах практикуется несколько систем замещения должностей и вознаграждения служащих. В некоторых государствах, наприм., в России и Германии, должности замещаются чиновниками на жаловании и с правами государственной службы, сопряженными с разными преимуществами. В Англии многие государственные должности замещаются лицами, несущими службу безвозмездно. Но для этого необходима наличность большого числа обеспеченных лиц, готовых даром служить государству и смотрящих на службу, как на почетную обязанность.

В России государственные должности, за исключением некоторых почетных должностей, напр., предводителей дворянства, являются вообще платными.

Хотя в настоящее время между государством, с одной стороны, и его служащими с другой, и заключается как бы договор, по которому на служащих возлагаются известные обязанности, а государство принимает на себя известные обязательства по отношению к своим служащим, но размер вознаграждения служащих везде определяется законом, а не взаимным соглашением между государством и служащими. Исключения иногда делаются для должностей, требующих особых способностей и знаний, напр., для выдающихся ученых, техников и артистов.

Таким образом, жалованье, присвоенное различным должностям, назначается односторонне государством, но оно должно удовлетворять известным условиям.

Жалованье должно вознаграждать служащего за время и расходы, какие им были употреблены на приготовление к должности, за трудность и ответственность сопряженных с должностью обязанностей, а также дать возможность к безбедному существованию.

Для пользы службы лучше иметь меньше служащих, но хорошо оплачиваемых, чем большое их количество, но получающих недостаточное вознаграждение. В этом отношении везде уже произошел большой прогресс: прежде содержались огромные армии чиновников, получавших самое скудное содержание; теперь число чиновников почти везде сократилось (если и не абсолютно, то, во всяком случае, сравнительно с населением и обязанностями, какие им приходится нести), а вознаграждение их значительно улучшилось; несомненно также, что улучшился состав служащих.

Для многих должностей теперь требуется хорошая и продолжительная подготовка, составляющая в сущности затрату капитала. Надо, чтобы в жалованье входила и часть в виде процентов и погашения этого капитала.

Далее, вообще предполагается, что лицо, поступающее на государственную службу, посвящает последней все свои силы и время и лишает себя, таким образом, возможности добывать иным путем средства к жизни. Посему содержание на службу должно доставить ему эти последние.

При этом круг обыкновенных потребностей человека меняется, смотря по его воспитанию, среде, в какой ему приходится вращаться, и условиям, в каких ему приходится жить, - и со всем этим необходимо сообразоваться.

Чем выше должность, тем больших способностей, по идее, она требует и тем больше она влечет за собою ответственности, а потому она и должна быть лучше вознаграждена. К тому же обыкновенно высшие должности достаются лицам, уже прослужившим некоторое время на низших, т. е. людям более зрелого возраста и обыкновенно обремененным большою семьей.

Последнее обстоятельство крайне важно, так как нормальным положением человека, достигшего известного возраста, является семейное, - и государство не может относиться равнодушно к судьбе чиновничьих семей

Но мало обеспечить человека на время его службы. Ведь никто не застрахован, что он всегда сохранит силы и способность к службе. Нельзя также забывать о семьях служащих, которые после их смерти могут оказаться без всяких средств. Для обеспечения отставных чиновников и чиновничьих вдов и сирот выработалась обширная система пенсий, представляющая много разнообразия в отдельных государствах. Меняются возраст, с которого начинается право на получение пенсии, срок, потребный для ее выслуги, размер ее и отношение к жалованью.

При этом иногда государство целиком принимает на себя расходы по пенсиям, или берет на себя только часть таковых; иногда образуются особые пенсионные фонды путем обязательных взносов или, вернее, вычетов из жалованья служащих. На помощь приходят также разные общества страхования жизни и доходов, вдовьи и сиротские кассы и т. п.

Вознаграждение лиц, служащих государству, составляет теперь везде один из главных предметов государственных расходов.

В России денежное жалованье чиновникам стало выдаваться в определенном размере с Петра Великого, учредившего так называемые штаты.

В более же отдаленное время практиковалась система кормления, состоявшая в том, что лица, назначавшиеся на разные должности, должны были "кормиться", извлекая доходы от этих должностей.

Петр Великий приказал взыскивать в казну все сборы, ноступавшие в пользу воевод и приказных, и назначил жалованье военным, морским и гражданским служивым людям.

С тех пор система определенных жалований удержалась у нас неизменно.

Штаты, т. е. постановления о размерах жалований, разбросаны по разным уставам.

В России вознаграждение должностных лиц является во многих случаях, при нынешних жизненных условиях, весьма скудным. Особенно это справедливо в отношении к низшим и средним должностям.

Объясняется это главным образом тем, что в то время, как происходило обесценение денег, а вместе с тем и повышение цен на многие предметы и вздорожание жизни, размеры вознаграждения многих должностных лиц оставались без изменения или повышались в недостаточной мере.

Вообще, учрежденным в последнее время новым должностям присвоены более значительные сравнительно с прежними должностями оклады.

Дополнением к получаемому должностными лицами вознаграждению служат выдаваемые им периодически награды и оказываемые им в известных случаях пособия.

В России вознаграждение должностных лиц слагается из трех элементов: жалованья, квартирных и столовых денег. Это деление имеет более номинальное, чем практическое значение. По большей части столовые и квартирные деньги назначаются в столь незначительном размере, что оказываются недостаточными для покрытия квартирных и столовых расходов чиновника. И положение служащих, получающих квартиры, лучше, так как казенные квартиры обыкновенно представляют большую ценность, чем квартирные деньги, выдаваемые лицам, не пользующимся квартирами. Но деление содержания чиновников на названные три части имеет значение при определении пенсий, которые у нас соразмеряются, главным образом, с жалованьем.

В России уплата пенсий производится из средств государственного казначейства. В 1901 г. было израсходовано па пенсии 41 1/2 м. р., в 1902 г. - 42 1/2 м. р., а по росписи на 1903 г. на этот предмет было назначено 43 1/2 м р.

Для пополнения пенсионного фонда делаются вычеты месячного оклада жалования при определении на службу, а при повышении содержания - в размере месячного повышения, а также делаются постоянные вычеты из жалованья.

Из жалованья чиновников, не превышающего 143 р. в год, вычитается 1%, а с более значительного жалованья 2%. Со всех окладов содержания чиновников, коим присвоению название столовых денег, вычитается по 1 коп. с рубля.

Наше правительство поощряет образование особых эмеритальных касс, из которых служащие, делавшие в них взносы, получают так называемую эмеритуру - как бы добавочную пенсию.

Наибольшими эмеритальными капиталами обладают военные и морские ведомства и министерство юстиции: к 1902 г. эмеритальный капитал военно-сухопутного ведомства равнялся 118 1/4 м, р., морского-24 1/2 м. р. и Министерства Юстиции- 24 3/4 м. р. Сумма капиталов всех эмеритальных и пенсионных касс составила к 1902 году 256 1/4 м. р.

Первое положение о пенсиях было у нас издано Петром Великим в 1720 г. и, с разными изменениями, действовало до издания в 1827 г. Устава о пенсиях и единовременных пособиях. Этот последний в основных чертах действует и в настоящее время.

Право на получение пенсии обыкновенно обусловливается известной продолжительностью службы. В России для выслуги полной пенсии по гражданскому ведомству по общему правилу требуется 35 лет службы. Но по некоторым ведомствам, напр., по придворному, ученому, учебному и медицинскому срок службы для права на пенсию сокращается. Точно также этот срок сокращается при службе на окраинах Империи и вообще в отдаленных местностях, напр., в Сибири. При этом год службы считается за полтора, а иногда и за два года, Точно также засчитывается военная служба во время войны, походов и экспедиции. Иногда такая же льгота предоставляется и участникам научных экспедиций.

Лица, прослужившие менее 35 лет, но не менее 25 лет, имеют право на половинную пенсию.

Лицам, прослужившим менее установленного для получения пенсии срока, но не менее 5 лет, если они вынуждены оставить службу по болезни, назначаются полные пенсии; если же такие лица прослужили менее 5 лет, то им выдаются единовременны пособия.

Вдовы получают 1/2 пенсии, на какую имели право их мужья, u сироты 1/6 пенсии их отца, так что семья из вдовы и трех или большего числа малолетних детей получает полный оклад пенсии. В некоторых случаях дети чиновников получают воспитание за казенный счет.

Производство пенсии прекращается смертью пенсионера, поступлением его в монашество, пребыванием его за границею долее дозволенного срока (5 лет) и присуждением пенсионера к наказанию, лишающему прав и преимуществ или ограничивающему таковые.

Право на получение пенсии также прекращается для чиновников поступлением вновь на государственную службу (впрочем, в этом отношении допускается некоторые исключения), для вдов и девиц замужеством, а для детей чиновников, принятием их на казенное содержание в общественное заведение и достижением совершеннолетия.

Размеры пенсий определяются вообще особой табелью, приложенною к Уставу о пенсиях, и соразмеряются с окладами последних должностей, если чиновники занимали их не менее 5 лет. В табели имеется 9 разрядов пенсионных окладов, при чем высший нормальный оклад полной пенсии равен 1120 руб. 83 коп., а низший-84 руб. 90 коп.

Но Члены Государственного Совета, Министры и другие лица, занимавшие высшие должности. получают пенсии по Высочайшему усмотрению.

Независимо от общих пенсий, в России существуют еще особые пенсии, присвоенные разным орденам (число этих пенсий ограничено), а также выдаваемые Комитетом призрения заслуженных гражданских чиновников и Александровским Комитетом о раненых. Оба названные Комитета имеют для этой цели свои особые капиталы. К 1901 г. Александровский Комитет располагал инвалидным капиталом в 39 3/4 м. р., а Комитетом призрения заслуженных гражданских чиновников - капиталом в 7 3/4 м. руб.

Источником для образования инвалидного капитала служат вычеты в 10% из наградных денег, получаемых чиновниками, и в 1% из столовых денег, разные штрафные и ценные деньги, сбор с заграничных паспортов, сборы за пожалованные ордена, орденские бриллиантовые знаки и медали, пожертвования и некоторые другие мелкие доходы. Капитал же Комитета призрения заслуженных гражданских чиновников составляется из процентов на принадлежащий уже Комитету капитал, основание которому было положено отчислением для этой цели в 1823 г. одного миллиона рублей из инвалидного капитала, из сумм, поступивших в присутственные места по частным взысканиям и невостребованных в течение 10 лет, из денег, взысканных излишне в почтовый доход и невостребованных в течение года, и из пожертвований.

Значительный инвалидный капитал существует в Германии. Именно, в 1873 г. 187 миллионов талеров из полученной от Франции контрибуции были обращены в имперский инвалидный фонд и помещены в процентные бумаги. Из этого фонда производится уплата военных пенсий.

В некоторых государствах при назначении пенсий, независимо от сроков службы, принимаются во внимание род службы, возраст пенсионера, его способность к труду, степень его имущественной состоятельности и обстоятельства, при каких он оставляет службу (по собственному желанию или увольняется правительством).

Наибольшие суммы расходуются теперь на пенсии в Соединенных Штатах Северной Америки. В 1892/93 году там было выдано пенсий на 159 мил. долларов или более 1/3 всех тогдашних федеральных расходов Соединенных Штатов Сев. Америки. Между тем, в Соединенных Штатах пенсии полагаются только лицам, потерявшим на государственной службе способность к труду, или семьям таких лиц, а до 1890 г. пенсии выдавались лишь военным и морским чинам и их семьям. Тем не менее, к 30 июня 1893 г число пенсионеров равнялось" 906,012, в числе которых фигурировали еще вдовы и сироты воинов, принимавших участие в борьбе за независимость Штатов, а 475,645 пенсионеров приходилось на лиц, принимавших участие в войне с Южными Штатами, их вдов и сирот. Такое большое число пенсионеров объясняется страшными злоупотреблениями, практиковавшимися и практикующимися в Соединенных Штатах при назначении пенсий. Президент Кливленд в своем послании Конгрессу в декабре 1893 г. обратил на этот вопрос серьезное внимание и выразил твердую решимость положить конец хищениям, происходившим при раздаче песий. Некоторых сокращений в этой области и удалось достигнуть, и в 1901/1902 фин. г. расходы на пенсии составляли в Соединенных Штатах лишь 109 м. долларов.

Много расходуется на пенсии также и в Англии, при чем здесь это происходит не столько от числа пенсионеров, сколько от размеров пенсий, из которых некоторые очень велики. В английских государственных росписях расходы по пенсиям не объединены и не выделены в особую статью, а отнесены в бюджеты разных ведомств: военного, морского и гражданского. А некоторые пенсии уплачиваются из средств, отпускаемых по цивиль-листу королеве. Особенностью английских пенсий является то, что среди них есть и наследственные пенсии, назначенные за особые услуги государству. В последнее время правительство выкупило некоторые из наследственных пенсий.

Потребности государства в разного рода предметах, напр. в зданиях, материалах, провианте, фураже и т. д., могут быть удовлетворяемы либо хозяйственным способом, либо чрез систему подрядов и поставок. В первом случае казна сама при посредстве своих органов строит и ремонтирует нужные ей здания и приобретает потребные ей предметы. Во втором случае казна сдает такие работы или поставку нужных ей предметов на известных условиях частным лицам.

В России практикуются оба способа, из которых каждый представляет свои достоинства и недостатки. Предпочтительность же того или другого из них зависит от обстоятельств времени и места.

Учреждения, ведающие дела о казенных подрядах, руководствуются при этом Положением о казенных подрядах и поставках, находящимся в X т. ч. I Свода Законов.

Все лица, имеющие по законам право заключать договоры, допускаются к казенным подрядам, с соблюдением правил Положения о казенных подрядах и поставках и Положения о государственном промысловом налоге. По общему правилу казенные подряды сдаются с торгов, о которых заблаговременно производятся публикации. Казенные подряды сдаются именем государственной казны правительственными учреждениями и лицами, которым это право дано уставами, учреждениями или особыми постановлениями. В губернии главным местом, где преимущественно производится отдача казенных подрядов, является Казенная Палата.

Условия казенных подрядов должны быть не противны законам вообще, определенны, ясны и полны. Казенные места и лица, составляя условия подрядов, должны при этом изложить все подробности договора, как то, количество, качество, сроки и весь порядок исполнения подряда, так, чтобы, по заключении условия, ничего не оставалось дополнить в договоре, кроме цены, состоявшейся на торгах и обеспечении залогами.

Договоры по казенным подрядам и поставкам, обеспечиваются: 1) залогом имуществ недвижимых; 2) закладом имуществ движимых; 3) поручительством, и 4) неустойкою.

Публичные торги по подрядам и поставкам утверждаются окончательно Казенными Палатами и равными им местами на суммы до 5 тысяч рублей, Губернаторами, Губернскими Правлениями, Окружными Правлениями Путей Сообщения и Приказами Общественного Призрения - до десяти тысяч рублей, Министрами и Главноуправляющими - до тридцати тысяч, и Сенатом на всякую сумму. Из этих правил допускаются следующие изъятия: 1) по работам Министерства Путей Сообщения утверждение торгов на неограниченные суммы, по воспоследовавшим уже ассигнованиям оных на таковые работы, предоставляется Министру; 2) такое же право предоставляется Министру Внутренних дел по почтовотелеграфному ведомству, в пределах состоявшихся ассигнований; 3) договоры, требующие по особым правилам утверждения Губернаторов. утверждаются Начальниками губерний на всякую сумму, и 4) места и лица, получившие разрешение произвести какую-либо постройку или покупку хозяйственным способом и признавшие впоследствии более выгодным для казны совершить это дело подрядом, могут заключать договоры на всю сумму, ассигнованную им в хозяйственное распоряжение, не обязываясь испрашивать их утверждения, но принимая на себя и полную ответственность по охранению казенных интересов.

Для казенных подрядов в Сибири, в Кавказском крае, в Туркестанском крае и в Финляндии установлены особые правила, содержащиеся в статьях 228-242 Положения о казенных подрядах.

 

1